1.1理论背景和实践意义
1.1.1公共投资项目的概念及其特点
1. 公共投资项目的概念

公共投资项目在国外一般被叫做“政府工程”（government project），如美国； 也有的国家和地区称做“公共工程”（public project），如日本和我国香港特区等。我国公共投资项目作为建设项目的一个重要类型，在我国改革开放和现代化建设的实践过程中逐步形成。一般认为，公共投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资、发行国债或地方财政债券、利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目［1］。
按照项目的资金来源不同，公共投资项目可分为财政性资金项目（包括国债在内的所有纳入预算管理的资金项目）、财政担保银行贷款项目和国际援助项目。按照项目的经济性质不同，公共投资项目可分为经营性项目和非经营性项目。
2. 公共投资项目的特点
在市场经济条件下，市场的价格机制在资源配置中起着基础作用，它像一只看不见的手引导着资源进行合理配置［2］。但是现实社会中，由于出现垄断、市场供求非均衡、市场信息不完全、存在外部影响及经济周期带来的经济波动，使这只看不见的手经常不能发挥正常的作用，导致市场失灵［3，4］。另外，市场价格机制的种种规则对公共物品的管理失效，而且市场机制无法兼顾公平与效率。这使政府必须对经济进行干预与管理，使经济运行重新恢复良性循环状态。政府的经济职能主要就是对社会经济进行指导、培育和完善市场机制，实行宏观控制，为企业服务和对经济活动进行监督。而公共投资项目是实现政府经济职能的手段之一。公共投资项目的主要领域应是市场机制失灵的公益性项目，公共投资项目更应强调宏观经济效益和社会影响。
所以，公共投资项目正如它的名称一样，除了具备一般建设项目投资巨大、建设周期长、整体性强等特征之外，还具有如下特点。
1） 外部效应较大
公共投资项目由于具有较大的社会影响，因此项目外部效应较大。比如，某投资主体兴建一座水电站，它可以通过发电获取收益，而下游居民也能从电站大坝的修建中获得减少洪水灾害的收益。这种收益尽管可能很大，但是下游居民却是免费获得的。
同时，服务性和公益性特征十分明显。公共投资项目大多数集中在为社会发展服务、非营利的公益性项目，这是由公共投资项目的性质所决定的，这种性质就是非营利性。因为在市场经济体制下，一般经济组织的投资活动都追求自身利益的最大化，所以除政府财政基本建设资金以外的投资都会追求高收益的回报，而对非营利、难以营利或投资回收期较长的项目则不会涉足。但这些非营利、难以营利或投资回收期较长的项目又往往是国家或区域经济发展必不可少的基础设施，是关系到改善人民生活、加强国防安全的设施，所以国家财政基本建设资金必须集中投资在这些公益性的基础设施上。对我国这样的发展中国家，由于基础设施短缺，公共投资项目所占比例相对更大。
2） 效率与公平目标共存
公共投资项目的投资主体一般为政府，政府的基本目标有两个： 效率与公平［5］。效率目标是指促进社会资源的有效配置，促进国家或地区的经济增长。政府在市场失灵的政府投资领域投资，可以弥补市场机制的不足，促进全社会资源配置效率的提高。公平目标是促进社会福利的公平分配，普遍改善人民的福利水平。在市场机制的分配范畴内，公民之间的收入分配和福利分配肯定是有相当差异的。为此，政府除了通过财政税收等政策工具调节人们之间的收入分配，也可以利用财政支出投资兴办有助于改善社会福利分配的公共事业等。因此，公共投资项目往往同时具有以上两个目标。
3） 风险及影响较大
大型公共投资项目比一般项目投资大、风险大、影响大。这是由政府在国家公共利益中的责任性质所决定的。有些投资大、风险大的超大型公共投资项目，如果没有政府资金的介入，任何其他投资都不可能承受如此巨大的投资和风险。但是，一旦项目决策马上就将形成巨大的生产力，并影响着与该生产力相关的诸多产业、诸多部门，影响着区域经济的发展与产业结构的再造，甚至影响到整个社会经济的发展与人民生活质量的提高。
同时，公共投资项目的风险是十分巨大的。如果项目在建设中应用先进的科学技术和管理方法，其劳动生产率将成千成百倍地提高，特别是一些高新技术的应用将给项目带来巨大的附加价值； 如果项目决策正确合理，方案先进可行，将不仅仅是取得巨大的社会经济效益，还将为公众创造方便、舒适和安逸的生活环境。但是，如果项目决策不科学，事先没有充分考虑各种风险因素，从而导致项目失败，那么带给国家或地区的将不是巨大的生产力和社会经济效益，而将是沉重的财政负担、资源环境的破坏和污染，甚至是整个生态系统的严重失衡、人类生存环境的毁灭。所以，公共投资项目必须进行全过程的决策风险管理。
4） 成本与收益构成复杂
由于公共投资项目具有较强的外部效应，因此项目的经济效益，除了项目直接获得的内部效益外，还涉及项目对外部社会环境发生的间接影响。而且很多重要的外部影响难以用货币来衡量，从而削弱了项目支出与回报之间的内在联系，导致项目管理者（或政府机构）对公共投资项目的投资效果关心不够，同时也缺乏对项目事前、事中、事后的有力监督，滋生大量的腐败行为。公共投资项目应采取比一般项目更严格的管理程序，包括严格的立项审批制度、严格的政府采购制度、严格的项目评审程序和严格的项目管理制度［6，7］。
5） 政治目的或国防建设需要
部分公共投资项目是出于国家政治安排和国防需要，从根本上保护国家和人民利益或保卫人民不受外敌侵犯。这种项目如果由个人或家庭去提供，受益于国家政治和防卫的个人之间很难达成某种自愿交易，因而这种制度安排，要么会使交易费用极高，要么会使保护效益和防卫能力极低，由此导致制度安排的低效性。而由政府为全民族和全体国民提供政治和国防服务既可节省社会资源投入，又可提供更有效的服务。
6） 公众和媒体关注程度高
由于公共投资项目大多涉及社会公众文化或生活的各个方面，从根本上又是花纳税人的钱，涉及社会公众的切身利益，理所当然地成为社会舆论关注的焦点。因此，公共投资项目要注重公共关系的协调，设立专门公共关系部门或人员负责与媒体的联络或直接与公众对话，向社会报告公共投资项目的建设意义、施工进展、施工质量、建成后对公众生活质量改善的具体情况。争取舆论的支持，自觉接受公众舆论的监督。
3. 公共投资项目的市场定位
目前我国对不同投资主体的工程项目管理仍然套用计划经济体制下的简单统一的管理模式，没有按照市场要求实行分类管理。一方面，对公共投资项目的管理不够规范、严格，失之过宽，造成了大量的资源浪费； 另一方面，对公共投资项目管理的行政干预过多，管得过细、过宽。公共投资项目的主要投资人“政府”往往既管市场和法规，又直接管理工程，相当于既当裁判，又当运动员，还当教练，政府的“缺位”和“越位”现象不可避免地普遍发生。
在国外，公共投资项目一般都被纳入政府采购市场，而我国由于政府采购方面的研究尚待深入，配套的法律、法规不够健全，真正意义上的政府采购市场还有待完善，目前需要从整个建设市场的角度审视它的市场定位。从公共投资项目的概念界定和我国的具体实践情况看，公共投资项目应该是政府采购市场和工程建设市场交叉的产物，这里公共投资项目表现为由各种政府性质的工程采购行为构成的一个大市场，如图11所示。


图11市场定位关系图①






①
根据2000年《中国统计年鉴》的数据测算，公共投资项目的投资总额大约占到全国基本建设投资的20％以上。

在我国，由公共投资项目构成的建设市场还处于逐步完善阶段，部分市场已经开放。如世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构贷款的公共投资项目，必须依照国际惯例进行国际竞争性招标。我国加入WTO后，面临如何加入《政府采购协议》（GPA）的问题，一旦加入GPA，我国的公共投资项目的建设市场就完全开放，所有公共投资项目都将进行国际范围内的招标采购。对于政府采购（亦称公共采购），国际上还没有统一的定义。我国财政部
颁布的《政府采购管理暂行办法》（财预字［1999］139号文）第三条规定，政府采购是指采购机关以购买、租赁、委托或雇用等方式获取货物、工程和服务的行为［8］。政府工程采购是政府采购的重要组成部分，占全部政府采购的65％左右［9］。由此可见，公共投资项目在政府采购中占有很重要的比重，规范公共投资项目管理具有十分重要的意义。
1.1.2理论背景和实践意义
理论和实践证明，现代经济是市场机制和政府机制混合作用的系统［10］。在市场经济条件下，一般认为，利用市场来配置社会资源是最有效率的，但市场机制也有着种种局限性，即存在市场失灵，其中公共产品就是市场机制失灵的一个重要领域。解决这类问题需要政府对经济生活进行干预。
公共投资项目是对市场机制失灵的建设领域的补充。在过去，我国政府是唯一的投资主体，企业是政府的附属物，不具备投资能力。改革开放以来，特别是国有企业建立现代企业制度后，企业和私人投资开始不断膨胀，各种投资主体并存的多元化格局形成。在私有品的供给方面，市场配置资源的优势明显，在可以通过企业和私人投资的非政府投资领域，政府部门积极转变政府职能，逐步从竞争性工程项目中退出，把注意力集中在公共产品和劳务的供给上。我国公共投资项目的一部分是社会公共领域，主要是公益性事业； 另一部分是社会经济领域，主要是不能通过市场有效调节的基础项目，例如交通、通信、电力、水利环境、卫生及城市污水处理、天然气等领域。
1. 公共投资项目管理的组织效率问题
随着社会主义市场经济的建立和逐步完善，将逐步加大对公共领域的政府投资，投资重点转到基础设施、公益事业等方面。近年来，国家采取了积极的财政政策，其中一条重要措施就是以加大固定资产投资来拉动经济发展，由此带来了大规模的政府投资。而要完成大规模的政府投资就要实施卓有成效的项目管理，计划经济体制下的传统行政组织模式和管理方法难以解决公共投资项目管理中错综复杂的问题。政府完成建设项目管理除了需要政策、资金、自然资源等方面的支持外，项目管理组织的优劣直接决定管理的质量、成本和效果，决定项目目标实现程度。
但是在公共投资项目的管理实践中，管理组织的“管理低效”和“管理无效”现象却经常成为公众和项目组织员工抱怨的主要话题，管理组织的能力和效率经常被人们当做怀疑甚至攻击的对象。在公共投资项目管理研究中，面对模糊复杂的项目管理目标集，管理者和研究人员难以找到令人满意的方法和工具对管理部门、管理机构的组织状况进行改进、测量、评估甚至判断。本书用组织能力成熟度来测度和评价公共投资项目的管理组织，促使人们意识到组织能力成熟度的改进和评价问题在工程管理实践中的重要作用和地位。但是，我们在关于工程项目的组织能力成熟度理论研究方面却显得相对薄弱，甚至出现一定程度的空缺现象。
产生这一现象的原因是多方面的，如公共投资项目管理本身的复杂性和不确定性，组织改进和评估工具本身的技术缺陷，以及传统组织机构和普通员工对组织改进活动的天然抵制等。但是，组织能力成熟度的改进和评价与公共投资项目的组织管理模式内在的制度基础之间有着必然的联系，而这种联系无疑是影响公共投资项目的管理组织能力成熟度测量和改进的一个重要原因。例如，在传统公共投资项目的行政管理模式的理想假设中，认为管理组织的效率可以依靠官僚制度内在的规则自动实现，因此在理论研究方面无须对组织效率问题给予特别的关注［13］。即使有一些专门的效率研究，也多数采用比较单一和微观层面的机械效率研究方法，而很少考虑组织和制度层面的组织能力成熟度的作用。实际上，公共投资项目管理至今也没有取得突破性的进展，深入的理论研究和实践探索还在继续进行之中。但是，随着国家进一步加大固定资产投资，带有强烈行政色彩的管理制度及其组织模式在大型复杂的公共投资项目管理中难以为继，传统的项目管理模式下的组织效率不断受到人们的置疑。
2. 运用现代经济学理论进行分析
现代经济学理论的发展无疑为我们深入研究公共投资项目的管理提供了便利和有力的工具，无论是信息经济学、制度经济学，还是寻租理论、交易费用理论等，都从不同的角度揭示出公共投资项目管理中更深层次的问题和变化规律。
1） 基于委托代理理论
委托代理理论是研究一种契约关系的理论，在这种契约关系中，委托人授权代理人在一定范围内以自己的名义从事相应活动、处理有关事务，包括把若干决策权托付给后者，形成委托人和代理人之间的权能与收益分享关系。西方委托代理理论的假设条件是代理合约建立在自由选择和产权明晰化基础之上。而我国公共投资项目，政府作为公众的代理人行使对财政投资项目的管理，这种政府代理具有强制性、多级性。
在公共投资项目的运作中，存在两个层次的委托代理关系： 第一个层次的委托代理关系表现为公众将全民所有资产交给政府（中间代理人）进行公共管理； 第二个层次的委托代理关系表现为政府（中间委托人）将大量建设项目委托企业完成。政府部门要兼顾上游委托人、下游代理人以及自身三重性利益目标，作为初始委托人的公众，利益极为分散，行为能力弱化，公众监督成本和收益严重不对称，加之双方信息不对称、不透明，使每一个初始委托人的监督力度有限，甚至对改善代理人——政府的行为毫无影响。
可见我国公共投资项目运作中的这种委托代理关系，使政府具有信息、资源优势，削弱了委托人——公众的控制能力，降低了政府规避错误、提高效率的积极性，以致政府往往损害公众的利益。大量的事实证明，目前，在公共投资项目领域腐败极为严重，是经济损失最大的领域之一，而且公共投资项目往往投资巨大，建设项目工期长、质量差、效率低。
从委托代理理论的角度分析，在公共投资项目领域的腐败现象是公共权力委托代理运行失灵的结果，这是公共投资项目运行中产生腐败的深层次原因，当务之急是理顺和重构委托代理关系，建立有效的激励约束机制。
2） 基于寻租理论
寻租是现代市场经济国家和向市场经济转轨国家普遍存在的现象。自1974年克鲁格在《寻租社会的政治经济学》一书中提出“寻租”这一
概念以来，各经济学派从不同角度对寻租现象进行了分析和研究，认为政府对经济生活的干预导致了政府创租，从而使租金得以产生，而租金的存在必然引起寻租活动。对寻租现象的研究表明，干预的内容、程度、方式与寻租活动的活跃程度及其规划之间存在着某种类似“拉弗曲线”的非线性关系。即在纯粹市场经济的“最小政府”和纯粹计划经济的“最大政府”两极制度下，一般不会出现寻租活动［11］。
我国目前处于经济体制转轨阶段，市场机制不健全，政府对经济生活的干预程度要大大高于西方市场经济国家，结果创租、寻租现象也更为活跃，其危害也就更大，尤其是在公共投资项目领域。因为我国政府不能立即从一些对国民经济发展起着“瓶颈”作用的领域，如重大基础设施建设、高科技创新项目及公共产品等领域退出，所以公共投资项目范围大，而且在公共投资项目中的管理方法和干预方式都是非市场的。公共投资项目中出现的一系列问题如高成本、低效率、重复建设及腐败现象与这一领域的创租、寻租现象存在着必然联系。因此，采取措施预先防范创租、寻租活动并将其控制到最低限度是解决好公共投资项目管理问题的关键。

在我国，政府相当于大众的代理人，在工程项目的决策过程中，如果没有站在民众的立场上考虑问题，则极易造成执行效率低下，加之决策过程不够公开透明，严重缺乏监督，则会产生官商合谋租金的巨大诱因，容易导致工程质量不高和投资浪费。
3） 基于交易费用理论
公共投资项目管理中的问题，可以用交易费用理论的相关内容进行分析，找出问题更深层次的原因。
科斯并没有给科斯定律一个明确的说法，比较流行的说法是： 只要财产权是明确的，并且其交易成本为零或者很小，则无论在开始时将财产权赋予谁，市场均衡的最终结果都是有效率的。科斯定律强调的是产权明晰对效率的影响。只要产权明晰，交易成本为零或者很小的时候，在产权的驱动下，资源的分配总能达到最优。［12］
科斯定律告诉我们，只要产权是明确的就会促进效率的提高。目前我国公共投资项目管理的效率较低，虽然表面的原因有很多，但是最根本的却是因为公共投资项目的产权是属于大众的，这样，产权“虚位”就从根本上无法激励政府官员或者建设单位去谋求项目的效率最大化。
在项目的决策过程中，政府部门管理人员工作的动机和出发点始终是自身的利益，因为当他们牺牲公共投资项目的利益为自己服务时，他们自身利益并没有损失（因为产权不在他们手里）； 同时，当他们利用公共投资项目的管理专权为自己谋取利益时，所付出的代价是很少的，也就是说成本很低，而收益却很大。

由于产权问题的存在，公共投资项目的管理者没有动力去进行工程造价管理甚至质量和工期的控制。当他们努力工作为项目取得效益的时候，并不能得到项目获利的全部好处（剩余索取权），这也是因为他们并不是项目本身的拥有者，他们的身份始终是项目的“代理人”，获得的收益就是代理费用。
3. 从公共投资项目的管理实践方面分析
对公共投资项目管理及其组织效率的研究必然会落实到实践中，导致发生与以往不同的变化，虽然这个过程可能会比较缓慢，却持续不断地向更高的目标发展。
1） 顺应我国公共投资项目管理改革的需要
在我国，公共投资项目管理正处于体制改革和调整的攻坚阶段，人们关注的热点更多地驻留在建设体制改革、政府职能转变、机构调整等问题上，而对改进公共投资项目管理的组织模式、管理方法、综合绩效评价、管理过程中的业务流程改进、提高组织管理水平等方面并没有给予充分的重视。但随着我国公共投资项目的投资体制和管理体制改革的不断推进，必然会要求我们准确定位公共投资项目的管理组织在项目管理中的角色，进一步提高政府管理建设项目的能力和水平，同时在公共投资项目的管理组织重构、改进组织管理方式、提高组织效率、降低管理成本等方面加大力度。