案例1 以冰灾为鉴,完善自然灾害防范应急机制 应急处置突发事件古已有之,但把应急处置纳入科学管理的范畴是现代管理的创新和完善。人类社会进入21世纪后,在世界范围内出现了一系列重大危机,如美国“9·11”事件,我国“非典”爆发、流感流行,英国的“疯牛病”、非洲的艾滋病,以及印度洋海啸、美国的“卡特里娜”飓风等。越来越多的国家认识到,加强重大危机应对工作势在必行。我国应急机制的建立发轫于“非典”防治。“非典”之后,党中央、国务院提出加快突发公共事件应急机制建设的重大课题。党的十六届三中、四中全会明确提出,要建立、健全社会预警体系,提高公共安全和处置突发事件的能力。2003年国务院通过《突发公共卫生事件应急条例》, 2005年国务院通过《国家突发事件总体应急预案》, 2007年颁布《中华人民共和国突发事件应对法》,对突发事件的应对进行了法律规范,使应急管理工作走上依法应对的科学轨道。2007年,国务院印发《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》,重点推进应急体系建设和应急管理进基层工作。截至目前,我国应急管理的体制和机制已经初步建立,正在不断健全和完善。 这里就2008年的抗击冰雪灾害暴露出来的体制和机制方面的缺陷,谈谈自然灾害防范的机制建设问题。 一、 南方大范围的冰雪灾害回顾 始于2008年1月10日的大范围冰雪,造成我国中部、东部、南部大部分地区受灾。暴雪以及冻雨产生的霜冰,使电网毁损、铁路供电中断,24个机场被迫关闭,南方主要高速公路一度全部封闭,铁路大动脉京广河南段以及沪昆线多段中断。很多地区煤炭和新鲜食品等各类物资供应出现中断。冰雪叠加春运高峰,让本已不堪重负的交通运输压力更加沉重。大量旅客滞留,广州火车站滞留了百万急于返乡过春节的农民工,车站广场、候车室万头攒动,摩肩接踵,创造了人群拥挤的世界吉尼斯纪录。特别是江西、湖北、湖南、贵州等省份,先后出现持续多日的雨雪天气,引发大面积的冰冻灾害。铁路、公路交通阻断,部分地方停水、停电,物价飞涨,形成许多与外界隔绝的“孤岛”。居民靠蜡烛照明或生存于黑暗之中,生产生活面临巨大困难。据民政部数据,截至1月29日18时,全国共有17个省(区、市、兵团)受灾,因灾死亡38人,紧急转移安置161.7万人,农作物受灾面积1.01亿亩,倒塌房屋14.9万间。湖南、湖北、贵州、广西、江西、安徽6省(区)受灾最为严重,其中湖南、贵州等部分地区雨雪、低温、冰冻天气持续达半个月以上,为近50年来最长时间。湖北雨雪冰冻天气是1954年以来最严重的。贵州省公路高峰时期滞留达10万人。湖南、贵州、安徽连续多日大范围停电,贵州电网有3300多条线路受损,导致全省累计44个县断电。据国家电网的相关统计,从1月11日到26日,河南、湖南、湖北、四川、江西、安徽、浙江七省电网共发生500千伏线路跳闸109次,倒塔32座;220千伏线路跳闸87条次,倒塔8座。据不完全统计,这次冰雪灾害共造成1111亿元损失,死亡107人,8人失踪,受灾土地面积超亿亩,其中2000万亩绝收。 (一) 冰雪灾情的原因 2007年冬到2008年春天气异常,在这场冰雪灾害之前,许多媒体还为南方的大旱表示忧虑。湖南、江西、广西、广东、贵州等省份局部地区出现25年一遇的大旱,甚至是50年一遇的特大干旱,干旱持续2个多月,广西漓江的水近乎干涸,桂林山水如画的风景不复存在。但中国有一句老话: 久旱必涝。一股冷空气团在极地生成,沿贝加尔湖方向南下;同时另一股冷空气团从冰岛经地中海向东而来,它们与西南暖湿气流在中国的黄淮、江淮、江南北部一带相遇,展开了一场势均力敌的“搏杀”,大气环流稳定少变,暖温气流和冷空气一直持续在北纬30. 以南,造成南方人一辈子没见过的持续半个多月的降雨降冰过程。造成这一大范围强雨雪天气的直接原因是大气环流异常。2008年1月份以来,北半球欧亚地区副热带系统偏强偏北,欧亚中纬度高度场分布西高东低,这样的环流配置,致使高纬度冷空气不断分裂南下,但是较强副热带系统却阻挡南下的冷空气,使得冷暖空气交汇在中国的中东部地区。赤道附近东太平洋正在发生的“拉尼娜”现象使这种情况加剧。 (二) “拉尼娜”现象 “拉尼娜”是西班牙语,意为小女孩,指赤道附近东太平洋水温反复变化的一种现象,表现为东太平洋明显变冷。2007年8月,赤道附近东太平洋发生“拉尼娜”现象。“拉尼娜”现象与“厄尔尼诺”现象是海汽循环的两个相对的概念与状态,分别表示赤道附近东太平洋的海温异常偏低或偏高的现象,海温偏高称为“厄尔尼诺”现象,偏低称为“拉尼娜”现象。 从海汽的相互作用来说,“拉尼娜”现象与“厄尔尼诺”现象是一个彼此循环的过程。有偏高就会有偏低。“拉尼娜”现象与“厄尔尼诺”现象不会同时出现,而是相互转化。据国家气象中心的当时的检测,2008年“拉尼娜”现象会持续到2008年夏季前,我国北方地区沙尘暴天气偏多、干旱及森林火险等级偏高、夏季出现区域性洪涝概率增加。统计分析表明,强“拉尼娜”现象发生在当年冬季,中纬度大气环流的经向度加强,即冷空气活动频繁,易造成中国北方和东部大部分地区气温偏低,长江以北地区降水偏多。1954-1955年、1956-1957年、1963-1964年、1968-1969年的冬季,“拉尼娜”现象曾造成很严重的低温雨雪异常天气。 “拉尼娜”现象是全球气候异常的典型反应。2007年入夏以来,欧洲中部和南部的一些国家遭遇热浪袭击,酷暑夺去许多生命;英国被60年罕见的暴雨横扫;美国得克萨斯州的火车因暴雨停驶;巴基斯坦的泥石流使近万人丧命。中国南方2007年秋天遭遇特大秋旱,湘江水位最低处只有1~1.3米,航运几尽消失;桂林城区段,大法河滩裸露,漓江干涸。但到了冬天,以高温天气著称的海湾国家,2008年年初遭遇史上最寒冷冬天,沙特阿拉伯气温骤降至0℃以下,至少有10人死亡,数百头牲畜被冻死,伊拉克下起了百年以来的第一场雪。同样一场巨大的冰雪灾害笼罩久旱的中国南方。人类对“拉尼娜”现象的研究和认识比较少,有关海洋在气候系统中的巨大作用知识匮乏。地球表面70%是海洋,海洋的热容量极大,海洋一旦异常,必然会对大气产生影响,大气又对全球部分地区的天气情况产生影响。 (三) 党中央国务院的应急处置 2008年1月27日,国务院专门召开全国电视电话会议,部署煤电油运保障工作。1月28日,温家宝总理从北京赶赴湖南,考察指导抗冰救灾工作。1月29日,中共中央总书记胡锦涛主持中央政治局会议,研究当前雨雪冰冻灾情,部署做好保障群众生产生活工作。会议要求,各有关地区和部门要按照中央部署,充分认识灾情的严重性,把抗冰救灾作为当前最紧迫的任务,以对人民群众高度负责的精神,进一步做好思想准备和工作准备,紧紧依靠广大人民群众,全力开展抗灾救灾,坚决打好这场抗冰救灾的硬仗。会议之后,中央政治局常委分头到灾情严重的省份指导救灾工作。 1月30日上午,温家宝总理出现在广州火车站,看望滞留的旅客,向群众承诺尽快打通铁路线,让群众回家过年。温总理表示,我们坚信经过30年改革开放,积累了雄厚的物质基础,只要组织有力,完全能够战胜当前的困难。 1月31日,胡锦涛总书记先后到山西大同和河北秦皇岛考察煤炭生产和电煤供应情况,并深入400多米深的井下采掘区了解情况,希望矿工们在保证安全的前提下,生产更多的煤炭,保证供应;希望码头工人和航运部门增加水路运量,弥补铁路阻塞造成的电厂供煤紧张。 中央气象台在新闻联播后的天气预报节目中发布了最高级预警信号--红色预警。这是中国开始国家级颜色预警以后,第一次使用最高级预警信号。红色预警意味着公众将面对异常天气事件,是非常特殊的事件,应该采取必要的措施加以应对,否则人民生命财产会有重大损失。2008年1月28日,解放军总参谋部、总政治部联合发出《关于做好应对雨雪灾情工作的指示》,要求全军部队把应对雨雪灾情当作一件紧迫任务,全力协助地方做好救灾工作。一旦地方政府提出抢险救灾要求,各部队要全力支持,要人给人,要物给物,急人民群众所急,想人民群众所需,解人民群众所难,协助地方完成好除冰疏通、抗冰保电和营救群众等工作。在抢险救灾行动中,要建立统一指挥、分工负责、密切协同的联动机制,形成整体合力。指示下达一天后,截至1月29日12时,解放军和武警部队一共出动15.8万官兵,民兵预备役人员30.3万人次,全力应对南方地区的雨雪灾情。在整个救灾行动中,军队、武警、预备役官兵出动人数超过150万人次。危难险重的道路除冰、抬电杆、电塔上山的都是解放军、武警和预备役官兵。 我们实际是按无硝烟战争的动员规格来打这场抗冰雪之仗的。各中央部委也紧急行动起来。1月27日,国家发改委紧急部署,强化电煤产运需衔接,落实有序用电,确保煤电转运保障供应。1月27日,铁道部领导紧急要求各铁路局以最快的速度恢复行车秩序,疏运滞留旅客。封存的内燃机车从湖南株洲机务段出发,前往救援京广线南段因电力中断而受困的电力机车。交通部提出五个“力保”,即“力保交通道路航道畅通,力保重点物资运输,力保绿色通道畅通,力保安全运输,力保运价稳定,圆满完成今年春运的各项任务”。公安部成立抗击雨雪灾害信息协调小组,及时通报全国主要受灾地区公路及民航客运的最新情况。商务部发出紧急通知,要求各级商务主管部门进一步做好大范围、持续性雨雪天气情况下的鲜活农产品运输和销售工作,切实保障春节市场供应。国家电网公司紧急动员,数万名电网员工日夜奋战在抗冰抢险第一线。2008年1月26日,湖南省电力公司工人罗海文、罗长明、周景华在为一条500千伏电力输送大动脉塔架除冰时,塔架倒塌,不幸殉职。1月27日,广东电网公司韶关局员工刘焕松在执行抗冰抢险任务中,因电杆断裂倒塌,以身殉职。财政部为帮助受灾地区抗灾救灾,1月30日下拨抗灾救灾专项资金2.93亿元。1月29日,中国扶贫基金会紧急启动“有你,这个冬天不会冷--南方雪灾灾区救援”行动,决定向湖南、贵州等灾情严重地区捐赠2000万元物资,60万资金用于大米等生活必需物资采买。中央一声号令,举国上下都行动起来,各地、各部门立即启动应急预案,从保障食品供应、供水通电、疏导交通等方面入手,实施抗灾和救援。河南省也派出铲雪车和电力工人前往受灾严重的南方省份支援救灾,充分显示出社会主义国家集中力量办大事的能力和充分的动员能力。 二、 冰雪灾害后的反思 这场突如其来冰雪灾害到2月6日已基本结束,大多数滞留的旅客都如愿以偿地返回老家过春节,许多停电地区居民也都与全国人民一道欣赏除夕春节晚会。受灾地区获得20多亿元保险赔付。但作为应急管理部门的工作人员,我们的思考不能灾过即停,我们要反思,多问几个为什么。 (一) 为什么南方雨雪冰冻天气持续十几天后中央气象部门才发布红色预警 中国气象局国家气候中心气候预测室主任张榜群说: “冬季发生红色预警是很少见的。我们一开始也没有料到持续的时间会这么长。随着程度的加深,最后中央气象台发布了最高级预警信号--红色预警信号。”预警应该发生在事件之前才能叫预警,发生在事件之中或事件之后,恶果已人人皆知时,还能叫预警吗?如果说这场冰雪灾害是对我们已经基本建成的应急管理机制的考试,扣分的地方肯定不少,缺乏预警必定是其中之一。 中国南方处于亚热带与温带的过渡带,特殊地理环境对降雪产生影响: 雪化成水,水结成冰。一位俄罗斯的读者对《环球时报》说: “我见过比这大上百倍的雪,但没有见过这么奇特的雪灾。”道路上坚硬的冰层和高压电线上巨大的冰凌,我们河南人应该熟悉,每当早春二月寒流袭来时,河南会出现天上下雨、地面结冰的天气现象,豫西称为戗溜冰。春节前后南方的天气与河南早春二月的气候条件差不多,雨雪结冰的条件成熟。缺乏对这种天气条件的防范准备,是造成对灾难处理失措的重要原因。 (二) 为什么主流媒体和其他传播媒介群体失声 《政策内参》记者黄钟是湖南麻阳人,下面是他的亲身经历。1月12日他回到老家,清晨下着雨,屋外水田已经结冰。1月14日他离开麻阳时雪已经很厚,1月15日怀化火车站广场上积雪已经成冰,公路被大雪封堵不能通行。大年三十他给父亲打电话,电话已经打不通,他非常郁闷。那些天亿万人民同看的新闻联播并没有告诉人们大灾拉开了序幕,他反问自己,是不是漏看了新闻,电视没法再重新看一遍,这位执著的记者到国家图书馆翻阅1月11日以后的报纸。以下是有关报道。 1月13日赣北大雪,《新华每日电讯》1月19日在第三版刊登报道: 大动脉“肠梗阻”, “人祸”大于“天灾”。文章的提要也很醒目: “因九江大桥关闭而堵在路上的司机纳闷: 和北方相比这场雪算不了什么,为什么如此之堵。”据这篇报道,在1月18日6时恢复常态之前,已连续5天无法正常通行,至少有2万辆汽车数万人被困风雨途中。1月17日上午,从泊水湖收费站至福银高速昌九段的通远路段,被堵车辆汇成长龙,绵延30多公里。在九江堵车的日子里,《江西日报》没有只言片语提到这件事。1月14日,《江西日报》在A3版发表了两张图片: “堆雪人”和“瑞雪中迎娶新娘”. 1月18日九江大桥恢复通行,第二天的《江西日报》仍不置一词,报纸的头版头条是“向大家学习,向大家问计--省委书记与社科界专家学者座谈纪实”. 1月21日的《江西日报》头版头条是“我省高速公路通车里程突破2000公里”。此时贵州正在紧锣密鼓地召开“两会”. 1月15日许多代表顶着风雪出席会议,那时有的县城已经断电多日,成为与外界隔绝的“孤岛”。但《贵州日报》没有一则披露冰冻已成灾的消息。直到1月22日《贵州日报》才刊登消息: “省气象局启动重大气象灾害II级应急响应。”向公众告知自1月13日以来,受强冷空气袭击,贵州出现了持续9天大范围雪凝天气过程,15日、16日影响范围达60余县市,对工农业生产及交通运输等造成严重影响。在《贵州日报》第8版发表整版专项报道: “雪凝天气突袭黔中大地,各地紧急行动确保民生。”黄钟记者在一篇文章中写道: “读元月份的《贵州日报》没有一则报道会让我产生恐慌心理。" 面对雪灾,新闻媒体充分表现了负面新闻正面报道的能力。新闻标题就是最好的见证: “中国春运的压力能吓倒任何其他国家的政府”、“冰雪无情,人有情”、“众志成城战寒天”、“紧急应对罕见天气,让百姓风雪中走好”. 《湖南日报》题为“寒冬过后是春天--衡阳灾区春节纪事”的报道,先是描写50年未遇的冰冻灾害造成全市水电、交通近乎瘫痪,720万人受灾,被困42.6万人,倒塌房屋53446间,损失空前惨重。然后笔锋一转,说衡阳这个冬天又格外温暖,天灾无情,人有情。但问题的关键是,新闻媒体不能及时传播社会面临重大灾害信息,不能及时告之公众采取措施防范灾害,这样的媒体肯定是不尽职,不负责的。 (三) 为什么各级政府的应对反应那么滞后 2008年年初,最该下雪的北方晴空万里,东北干旱已成灾。很少下雪的华南、华中和华东地区暴雪成灾,让人想到好莱坞灾难科幻片《后天》. 2003年“非典”后,国务院对应急管理工作作出一系列决策部署,每年都明确提出年度重点工作和目标任务。从2003年始部署全国应急预案体系建设,抓好“一案三制”工作,突发事件应急预案和应急管理工作的体制、机制、法制基本框架基本形成。2007年重点推进应急体系建设和应急管理进基层工作。总体上看,国内已经基本上完成应急管理工作在各个层面的部署和安排。 但这一切努力,仍然没有让我们对这场冰雪灾害到来时及时防范、有效应对。这次冰雪灾害,不仅考验了中央政府,也检验了地方政府。中国长江以南地区的地方政府在公共工程建设上缺少危机思考: 供水管道建设没有考虑零度以下天气可能发生的情况,供电高压塔线也没有考虑大雪变成冰凌所造成的压力,高速公路维护部门没有配备足够的除冰设备。如江西全省高速公路仅有一台铲雪车,紧急调到九江现场后,却无人能熟练操作,需要现场培训。未及时清除的积雪很快又在路面结冰,造成恶性循环。 官场短期行为使不少政府官员把公共工程当作形象工程谋取政治资本,粗制滥造又加剧了灾害的程度。一些到南方支援建设的施工者回来说,许多水泥电杆中竟然没有钢筋。互联网披露说,“农网改造”架设的新电线杆倒塌折断达90%。而20世纪五六十年代的老供电杆折断的少。 出现这种情况,电塔电线设计标准不够、电线杆偷工减料是重要原因,但更重要的原因是各级政府缺乏“自组织”能力。在中央政治局开会研究及胡锦涛、温家宝到抗灾一线之前,没有看到铁道部、交通部、民航总局、电网总公司、民政部等职能部门负责人在一线抗灾,也没有看到有关省份的领导在现场组织救灾活动。“全心全意为人民服务”, “对人民负责”, “权为民所用,情为民所系,利为民所谋”,这些亲切的语言在现实面前显得很苍白无力。政府体系就像一只大磨,上面不推,磨就不动。这种各级政府缺乏自组织能力的现象,反映出我们管理体制不完美,反映出应急管理预案不完善,反映出应急管理理论与实践脱节。 三、 完善对自然灾害的防范机制 亡羊补牢,未为迟也。吃一堑长一智。1998年南方特大洪水来势凶猛,百十万军民在长江大堤上守护了57天。时任副总理的温家宝在一线指挥。那次的抗洪救灾虽然形势严峻,但复杂程度并不高,关键是对意志品质的考验。 2003年“非典”的突然袭来,考验的主题是不可预见性和不确定性。从未见过的恶性传染病、不可预期的传播途径和传播范围,对生命的剥夺和流动限制对经济的打击,对国际社会的威胁,以及被国际社会隔离的危险,都缺乏可以参考的先例。举国上下,采用人民战争的方式,村自为战,城自为战,各级政府和各级党组织鞠躬尽瘁,可圈可点。但危机之初过滤消息、隐瞒真相又让人可议可叹。 面对2008年的冰雪灾害,百万军民用铁锹人工清除公路上的积冰,电力工人用木棍敲击电塔电线上的积冰,军民肩扛人抬搬运电线杆、电缆钢材上山。 中国人多,在相当长的时间里,靠人海战术打人民战争还可以有效地应对出现的自然灾害。但我们必须未雨绸缪,以科学发展观统领应急管理工作,通过一件件应急反应案例总结经验教训,使我们的应急管理走上科学、及时、有效的轨道。马克思说: “问题是左右时代的声音。”总结这次冰雪灾害的应对经验,至少有五条教训需要记取。 (一) 信息的传递要公开透明、准确及时,信息的筛选加工处理要理性、 科学、高效 应急管理中预案占据非常重要的地位。凡事预则立,不预则废。这次南方大冰雪没有防范预案,没有防范冰雪灾害的意识。中央气象台的红色预警也是“马后炮”。媒体的集体失声,使人们丧失了对悄然来临的冰雪灾害的警惕。贵州万山地区雨雪凝冻天气已经持续12天,停电停水4天,成为与外界隔离的孤岛后,才被《贵阳日报》报道。不能主动获取与分享各种信息是重要的经验与教训。 进入21世纪后,知识经济和信息化时代的到来,手机和电脑网络的普及为信息传播提供了前所未有的便利。但在冰雪灾害中,停电从根本上掐断了信息传播的渠道。对电力形成的依赖制约了信息的传播和处理。我们非常有必要对我们的信息系统进行审视,发现信息的采集、传递、处理环节存在什么问题。信息采集不能只报喜不报忧,把忧类信息过滤掉会影响对事件的整体判断。信息的传递公众渠道、媒体渠道,政府系统渠道不仅要畅通,而且要有信息共享的机制。信息的处理要科学、规范、高效。 (二) 各级政府要加强协调沟通 在我们这样的中央集权国家,权力自上而下非常集中,能够集中力量办大事。但在这场抗击冰雪灾害的斗争中,中央开始行动是在灾害发生半个月之后,在中央行动之前,处在灾害发生一线的地方政府反应迟、行动慢、处置不力是延误处置时机的重要因素。贵州省政府是在1月22日发出《关于切实做好当前雪凝天气应急处置的紧急通知》,这时灾害已经发生10天,对冰雪灾害的麻木程度可见一斑。 各级政府没有将冰雪灾害信息准确告知企业和民众,特别是冰雪天气对供电供水、交通运输造成危害的严重程度,使企业和民众未能做好准备备用发电设备、生活必需品的准备。瑞典政府在暴风雪到来前,通过互联网、电视、电台、手机向全国发布相关信息,这些信息包括暴风雪到来的时间、可能影响的地区、严重程度以及对民众生活的影响等。这样,民众的心理准备就会比较充分,不仅能减少损失,也会减少对政府的抱怨。 (三) 基础设施建设要有长远考虑,提高设计标准 基础设施标准低是难以抵抗50年一遇特大冰雪灾害的重要原因。南方电网抗覆冰设计的标准是10毫米,此次冰雪灾害线路覆冰达到30毫米,倒塔断线严重。在这场灾害中,重庆市东北和东南电网据不完全统计,春节前共发生倒塔、倒杆2355次,断线或受损1619次,严重覆冰线路4094条,配变电设施受损851台。然而重庆在此次灾害中没有发生电网瓦解、大面积停电和抢险救灾人员伤亡事故。科学应对灾害、提高设计标准是重庆电网实现有大灾无大害的重要原因。2005年除夕,渝东南、黔江至香山220千伏黔香线严重覆冰,导致香山县孤网运行1个月,全县仅靠3.5万千伏线路和小水电支撑基本照明。这次灾害给重庆电力部门以警示,他们立即对黔香线进行改造,把设计标准由覆冰10毫米提高到40毫米。在2008年的冰雪灾害中,黔香线虽然覆冰严重,却没有出现倒塔断线现象。 实践证明,提高标准的收益大于投入。线路一出现故障,维修改造费用高昂,一般是先恢复原样,一年之内还要拆掉并进行新的改造,即使不计物价上涨和人力成本增加因素,恢复线路和改造的成本至少是原来的2倍。所以,从长远的观点看问题,一步到位还是最省钱的。我们看国外的下水道,可以过车,几百年不需要更新重建。我们的城市管网不断地修挖,最典型的是郑州,老百姓说: “郑州郑州,天天挖沟,一天不挖不是郑州。”造成许多人、财、物的浪费。 江西是这次罕见雨雪冰冻灾害的重灾区。从1月12日开始,南昌市就出现持续23天的低温冰冻天气,昼夜气温都在0℃以下,属于百年一遇。但南昌市却保证水电气供应正常,农副产品物价平稳,呈现出“大灾无大碍”局面,南昌市城区2100多公里自来水主管网未出现因气温突变而破裂的现象,得益于南昌市在城市建设管理中突出强调了“高标准规划建设、高技术系统管理、高效率应急调度”. (四) 尊重科学,加强研究 气象灾害最重要的预警系统是气象台。我们现在是当天的气象预报还比较准,周预报不是很准,中长期预报就难说了。天气变化最复杂的是夏季,农谚说,六月天猴子脸,说变就变。夏季预报不准还有情可原,但冬季的天气预报不准,不能不说我们的气象科学研究需要大大加强。要把海洋环流、大气环流、山川地理系统都作为参数纳入数学模型,进行严密的计算,不能凭感性知识和推测作预报。各级地方政府要对当地的气象历史、气象灾害情况谙熟于心,有针对性地进行防范预案设计,并进行必要的应对演练。平时要有必要的物资储备,不要等到用时方恨少。河南省这次南部和西部遭遇冰雪天气,但河南的交通疏散做得很及时,高速公路因大雪封闭,清雪后放行,基本没有影响车辆的通行。这是河南科学应对、有效组织的结果。 (五) 应急管理部门要为政府提供决策建议,并积极实施政府的应急对策 做好气象等自然灾害的防范预案是应急管理部门的职责。十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中,专门有一条论述应急管理工作,并将应急管理作为提高党的执政能力的重要内容,明确要求: “完善应急管理体系,有效应对各种风险。建立、健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主应急管理体制,形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制,有效应对自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件,提高危机管理和抗风险能力。按照预防与应急并重、常态与非常态结合的原则,建立统一高效的应急信息平台,建设精干实用的专业应急救援队伍,健全应急预警体系,完善应急管理法规,加强应急管理宣传教育,提高公众参与和自救能力,实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动。坚持安全第一,预防为主、综合治理,完善安全生产体系机制、法律、法规和政策措施,加大投入、落实责任、严格管理、强化监督,坚持遏制重特大安全事故。" 中央的决定已经为应急管理工作指明了方向,《中华人民共和国突发事件应对法》对突发事件的应对进行了法律规范。但要真正建立起依法应对的科学管理体系和机制,还需要从事应急管理工作的同志认真负责、脚踏实地的工作。列宁说,一步行动胜过一打纲领。我们要以奋发有为的精神状态,求真务实的工作作风,把我们能够想到的问题都做出应对预案,把每一个预案都逐条落到实处。只有这样,在突发事件到来时,才能应对自如,化险为夷。 案例讨论问题 1. 结合2008年发生的冰雪灾害,评价我国“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制。 2. 根据2008年发生的冰雪灾害的处置过程,分析应急预案应该具备的特性。 3. 认识和思考突发事件的连锁反应,分析如何应对衍生、次生灾害? 案例讨论参考材料 国务院出台《自然灾害救助条例》我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一,自然灾害种类多,除了现代火山活动外,几乎所有的灾害类型都在我国出现过。同时,我国自然灾害发生的频率高,大陆地震占全球陆地破坏性地震的1/3,局部性或区域性干旱灾害几乎每年都会出现。此外我国自然灾害的分布地域广,全国各省(自治区、直辖市)均受到过不同程度的影响。频发的自然灾害给我国造成巨大损失。据相关统计,1990-2009年20年间,我国平均每年因自然灾害造成3.9亿人次受灾,直接损失达2300多亿元。2010年已发生的自然灾害有新疆等地寒潮冰雪、西南旱灾、玉树地震、南方暴雨洪涝和泥石流等特大自然灾害,严重危害了人民群众的生命财产安全,影响了人们的生产、生活秩序。为了有效应对自然灾害,我国制定了一系列有关防御自然灾害的法律、法规,如《防洪法》、《防灾减灾法》、《气象法》、《水土保持法》,这些法律、法规只是针对洪涝灾害、地震灾害、地质灾害、气象灾害、森林草原火灾等单个灾种的防御和应对工作,涉及保障受灾人员生存权益和基本生活权益的专门法规一直没有制定,灾害救助工作无法可依。在自然灾害救助实践中,存在灾害救助准备措施不足、应急响应机制不完善、灾后救助制度缺乏、救助款物监管不严等问题,2010年6月国务院出台《自然灾害救助条例》,建立政府主导、分级负责的体制机制,规范自然灾害救助工作,保障受灾人员的基本生活,并于2010年9月1日起施行,从而使自然灾害救助工作有法可依。 甘肃舟曲特大泥石流 泥石流由浸透水的石头、泥土和其他碎片组成。地震、火山爆发、地下水的变化、冰冻和融化的交替以及侵蚀导致的山坡变陡都可能促成泥石流爆发。泥石流的流速有慢有快,但随着泥石流卷走树木、石头、房屋和其他材料,其规模和破坏力不断增强。2010年8月7日23时40分许,2008年“5·12”汶川地震重灾区甘南藏族自治州舟曲县城东北部山区突降特大暴雨,持续40多分钟,最大降雨量达90多毫米。暴雨灌入2009年下半年至2010年上半年持续大旱、地震震碎而又干裂的山体内,顷刻引发两条沟出现特大山洪泥石流,裹挟着巨大石块、泥土的泥石流从三眼峪沟口奔涌而出,势不可当。目击者称: “泥石流就像一堵厚厚的墙一样,高达10多米,裹着一层白白的水雾冲了过来,速度比高速火车还快。”包括舟曲县城关镇月圆村在内的宽约500米、长约5公里的区域被夷为平地。这一区域居住群众近2000人,已查被泥石流掩埋的有300户左右,冲毁大小楼房20余栋。泥石流涌入白龙江,形成堰塞湖。泥石流灾害使县城受灾区域的近半数房屋建筑受损,形成的堰塞湖使县城南北滨河路被淹,白龙江城区段两岸大部分楼房和平房严重受浸,部分房屋倾斜,电力、交通、通信中断。截止到8月10日12时,这场特大山洪泥石流灾害造成702人遇难,42人重伤。1243名被困群众成功解救,失踪人员初步统计为1042人。 8月8日,胡锦涛总书记、温家宝总理作出明确指示,要求甘肃省和有关部门当前要把确保人民生命安全放在第一位,千方百计救人,组织群众避险,确保群众生命安全,妥善安排灾区群众的生活;同时兼顾上下游、左右岸,科学处置堰塞湖,迅速抢修重要基础设施,特别是要尽快抢通道路、电力、通信等,保证抢险人员和救灾物资的运送。中央要求解放军、武警部队要全力支持抢险救灾。8月8日12时15分,温家宝总理在飞往灾区的专机上召开有发展改革委、财政部、水利部、国土资源部、卫生部、民政部、交通运输部、国务院研究室和解放军总参谋部等部门负责人参加的会议,对灾情进行初步分析。会议确定了9项工作: ①第一位的任务是救人,要千方百计地寻找和抢救可能幸存的人员,只要有一线希望,就要做百倍努力,能救一个人就救一个人;②必须在查清泥石流情况和地质情况的基础上尽快制订清淤方案;③尽快稳妥处理堰塞湖,在确保上下游安全的前提下使湖水缓慢下泄;④抓紧修复当地基础设施,尽快通路、通电、通水,恢复通信;⑤根据气象判断雨情灾情变化,立足当前,着眼长远,制订下一步防灾减灾方案;⑥想方设法安置受灾群众,要尽快调运帐篷、粮食、饮用水等物资,确保受灾群众基本生活需要;⑦加强卫生防疫工作;⑧发挥基层组织作用,领导干部要深入灾区第一线,党员干部要发挥模范带头作用;⑨要迅速、及时、准确通过新闻媒体发布灾情和抢险救灾进展情况。会议决定成立救人、清淤、地质灾害排查、群众安置、基础设施恢复、卫生防疫等8个工作组迅速开展工作。舟曲泥石流比地震灾害更加残酷,月圆村这个有近百户人家的村落顷刻之间被夷为平地,生还的概率不到1%. 国家防总8月8日14时紧急启动防汛II级应急响应。甘肃省减灾委、民政厅启动I级应急响应,向舟曲灾区调拨1800顶帐篷、2万箱方便食品和2万箱矿泉水。甘南藏族自治州紧急组织人员赶往灾区现场,并向周边邻近地区求援,全力以赴抢险救灾。 俄罗斯森林大火 2010年7~8月,俄罗斯欧洲部分因持续高温引发600多起森林大火,过火面积45800公顷,经济损失至少达到3000亿美元。 俄罗斯气象部门显示,2010年7月下旬以来,俄罗斯连续几周平均气温超过38℃,而去年同期的平均气温只有24℃. 7月29日,莫斯科附近一处海军基地遭遇大火,价值200亿卢布的200架飞机报废。 持续的大火还使依托茂密森林掩护的俄核设施遭遇严重考验,俄紧急情况部8月8日下令消防人员加倍努力,扑灭莫斯科以东1500公里的乌拉尔地区斯涅任斯克市威胁核设施的一片森林大火,并安全转移莫斯科以东500公里的萨罗夫市国家级秘密和研究基地的所有放射性和爆炸性物质。 截止到8月9日,俄罗斯森林大火引发的烟雾持续笼罩首都莫斯科,使莫斯科空气污染程度超出正常的2~3倍。莫斯科卫生局局长谢利佐夫斯基8月9日发布通报说,酷热和烟雾造成中暑、心脏病、支气管哮喘、中风病例增加,与往年同期相比,近期莫斯科居民死亡率增长了1倍,达到每日死亡700人左右,全市殡仪馆处于满负荷运转状态,总共1300个停尸位已全部占满。日均救护车派遣次数增加了25%,达到每日1万辆次。口罩和电风扇断货,空调更成为“奢侈品”。莫斯科有关部门在市区设置123个装有空调的收容中心,为市民提供可呼吸到干净空气的地方。为防止不法分子借机高价倒卖口罩,莫斯科规定每位市民最多只能买10个口罩。 据俄罗斯经济分析师估计,连日森林大火所致短期损失可能为150亿美元,相当于2010年国内生产总值的1%。俄罗斯总统梅德韦杰夫8月9日飞赴位于伏尔加河沿岸联邦区的马里埃尔共和国视察灾情,督促官员扑火。俄罗斯总理普京8月10日视察火情时,亲自登上俄紧急情况部购置的俄产别-200型水陆两用飞机,并坐在飞机副驾驶位置,亲自操作飞机两次从当地的奥卡河汲水向燃烧的森林喷洒,扑灭了两处着火点。 俄罗斯森林大火既有不可抗拒的自然原因,也有应急处置不力的人为因素。监视北半球大气层的气象学家说,异常天气要归咎于一种处于异常模式的喷射气流。这种喷射气流位于距离地面7~12公里的高空,其基本形式是一股从西到东绕地球快速移动的空气流,它在行进时因强力旋转的气流罗氏比波造成向南向北波浪般快速摆。最近数周中,这股喷射气流的常规模式发生了改变。通常它的波浪会快速向东移动,拖动气候系统跟随它一起移动。但气候系统在7月中旬停了下来,形成被称为“阻挡情况”的静止模式,这是强大的罗氏比波迎着喷射气流的流动方向向西推进的结果。通常罗氏比波的势力会被向东流动的喷射气流盖过,但如果它们变得足够强大,也可能与喷射气流势均力敌。这种情况发生时,喷射气流的位置就会保持不变,从而创造出极端天气情况。无法前进的喷射气流冻结了气候系统的活动,使它们位于喷射气流曲径的波峰和波谷之间。喷射气流以南的温暖空气被向北吸收到“波峰”中,而“波谷”则从北方吸引来寒冷的低压空气。这种“阻挡情况”同夏季季风同时发生,给巴基斯坦北部山区带来更多的降雨,使巴基斯坦成为暴雨的受害者。当不再前进的喷射气流向北曲折行进到俄罗斯上方时,它从非洲拉来一股热气流,由此形成的热浪造成了大面积的干旱和将近800起野火。同时,“阻挡情况”也终结了西欧异常的炎热天气。 引起这些状况的根本原因是什么,气象学家并不确定。气候变化模型预测,大气中温室气体的浓度升高会导致极端炎热天气数量的增加,这是因为温室气体浓度与“阻挡情况”有关,还是完全由于其他机制的作用,尚无法判断。一些暂时性的证据表明,太阳可能在其中发挥了作用。350年的气象历史记录提供的证据显示,夏季的“阻挡情况”也同较少的太阳活动有关联。人为因素可以归为森林管理体制改革减少管林护林人员,管理部门和有关部门负责人官僚主义等。 印尼锡纳朋火山突然喷发 2010年8月29日凌晨0时08分(北京时间1时08分),位于印度尼西亚北苏门答腊省卡罗区的锡纳朋火山在沉睡400年后再度“苏醒”并突然喷发。锡纳朋火山高约2460米,位于北苏门答腊省省会棉兰市西南60多公里处,是座长期休眠火山。据火山观测员苏罗诺说,锡纳朋火山上一次喷发大约是公元1600年,后来再没有显著活动迹象,因此也就没有受到重点监测。安塔拉通信社消息称,锡纳朋火山8月27日开始呈现活跃状态,但当地有关部门对该火山的喷发时机估计不足,之前将其定为安全级别。当火山突然喷发时,巨大的火球和浓烟造成当地居民一片恐慌。据当地媒体援引被疏散居民的话说,火山喷出的浓烟和火山灰高达1500米,火山喷出的岩浆流出数公里外,附近的农田都被火山灰掩埋。棉兰市的天空被厚厚的火山灰遮盖,太阳几乎不见踪影。当地政府在火山喷发后立即着手疏散民众,大约1万人被疏散到6公里以外的安全区。在政府展开大规模疏散行动前,山脚下4座村庄的村民已经主动撤离。被疏散的民众被临时安置在附近城镇的政府办公楼和宗教场所。当地政府还向民众发放防毒面具,设立公共厨房。所幸此次火山爆发并未造成大规模人员伤亡,已经确定在疏散过程中两死两伤,一人因火山灰导致的呼吸困难死亡,一人由于心脏病突发死亡。道路桥梁完好,交通也未受影响。 参考文献 1. 国务院.关于全面加强应急管理工作的意见 2. 江川.突发事件应急管理案例与启示. 北京: 人民出版社,2010 3. 闪淳昌.应急管理: 中国特色的运行模式与实践. 北京: 北京师范大学出版社, 2011 4. 汪寿阳.突发性灾害对我国经济影响与应急管理研究: 以2008年雪灾和地震为例. 北京: 科学出版社, 2010 5. 陶诗言, 卫捷. 我国南方严重冰雪灾害过程分析气候与环境研究,2008(4) 6. 章沁生. 2008:抗击南方雨雪冰冻灾害. 解放军报,2009-01-14 7. 王军等. 罕见灾害考验中国新一届中央领导集体. 瞭望新闻周刊,2008-02-04 案例2 海地大地震的救援与灾后重建 海地共和国位于美洲加勒比海北部,面积2.78万平方米,其中75%为山地。海地在印第安语中意思为“多山的地方”。海地人口1003万,其中黑人占95%,多数居民信奉天主教。2008年海地GDP为69.43亿美元,人均GDP 790美元,75%的人生活在赤贫状态,文盲率达80%,自来水使用率为20%,是世界上最贫穷的国家之一。首都太子港人口达200万之多。海地地理上东与多米尼加共和国为邻,北与古巴隔海相望。海地曾经是西班牙和法国的殖民地,1492年哥伦布航海到此,1502年成为西班牙殖民地,1697年割让给法国,1790年海地人民发动独立战争,1804年起义军占领太子港,宣布独立,成立海地共和国。1915-1934年海地曾被美国占领。其官方语言是法语。 北京时间2010年1月13日清晨,当地时间12日16时53分9秒,海地发生7.3级强烈地震,首都太子港摇晃了将近1分钟,顷刻之间,灰尘蔽日,海地总统府的中央穹顶和成千上万的房屋在地震中倒塌损毁。停水、断电,没有通信信号,到处是残垣断壁,被埋在废墟中的幸存者和伤员的求救声、哀叫声不绝于耳,到处是寻找亲人的焦虑的人群。据分析,这次地震造成大约300万人受灾,150万人无家可归,20多万人死亡。 一、 海地地震灾难的救援 (一) 幸存人员的搜救 无论何时何地,救人永远是第一位的。地震过后,首要的任务是抓住抢救生命的黄金72小时,把埋在建筑物下活着的人搜救出来。海地大地震发生后,除了社会事业部,所有的政府办公机构以及联合国基地均毁于一旦,49名官员死亡,所有的权力象征建筑物消失,海地政府陷入瘫痪状态。成千上万的人在瓦砾中漫无目的地游荡。人们对横在街头的完整尸体或断手断脚习以为常,好心人会拿条床单或窗帘将其盖上;有人用担架将尸体送到公共墓地,慈善人员将尸体送到殡仪馆。然而救活人比埋葬死人更重要。但当时除了亲人哭喊着无助地用手刨挖废墟外,没有有组织的救援活动。 世界各国纷纷伸出救援之手,67支国际搜救队共1918人和160条搜救犬在海地首都太子港、海地南部城镇和村落等地全力开展搜救工作,寻找并解救受困于废墟中的幸存者。中国政府决定向海地紧急提供价值3000万人民币的人道主义救灾援助和260万美元的现汇,中国红十字会向海地提供了100万美元的人道主义紧急救助款。1月13日,中国国际救援队68名专业搜救人员、医疗救护人员和地震专家,携带搜救犬、生命探测仪、重型设备等抢救救护装备和大量物资、药品飞往海地。1月14日凌晨中国国际救援队抵达太子港,仅次于海地近邻美国、冰岛和波多黎各,第四个到达。如果算上飞行时间,中国是行动最快的国际救援队。中国国际救援队火速赶赴太子港市区最严重的受灾现场,他们连续奋战60个小时,挖掘出我国派遣的8名维和警察的遗体和多具联合国官员遗体。 澳大利亚电视九台的记者在太子港郊外听到废墟中传来婴儿的啼哭,摄像记者理查德·莫兰放下摄像机就用手挖,译员兼保安戴比·塞莱斯蒂诺个头不高,说了句“我觉得自己能进去”,便钻进瓦砾之中,找到一名小女婴,站在洞外的电视七台记者迈克·阿莫尔从塞莱斯蒂诺手中接过婴儿,用清水擦拭干净孩子的尘灰,然后喂她食物。记者罗伯特·彭福尔德说: “那场景令人揪心,到处是混凝土块,我们看不出自己能做什么,可又无法什么都不做就离开。废墟中出现这个小姑娘,我永远都不会忘记。她没有哭叫,只是惊异地看着大家,就像是头一次看世界似的。" 1月20日,1名被困8天的7岁男孩成功获救;1月22日,以色列救援队在废墟中营救出1名22岁男子,1名84岁海地妇女被亲友从自家房屋废墟中救出,幸存者又增加2名。至此,从1月12日16时到1月22日16时,搜救生命历时10天,海地政府宣布人员搜救阶段结束,国际搜救队从废墟中总共救出132名幸存者。 突发事件应对案例分析案例2 海地大地震的救援与灾后重建生命的顽强不可低估,生命的搜救并没有因此结束。72小时黄金抢救时间过去后,仍不断有人获救,创造出一个又一个令人吃惊而又令人兴奋的不可思议的生命奇迹。在地震灾难发生15天后,1名困于瓦砾下名叫达琳的16岁女孩被法国国际救援队和海地救援人员挖出,她严重脱水,腿部受伤,但神志清醒。救护车把女孩送往临时医院,救援队员兴奋地用法语喊道: “我们是世界上最棒的队伍!" 2月9日,1名年轻男子被人从废墟中救出,这时离海地大地震爆发已经27天,成为真正的幸存者。 (二) 灾民的生活安置 海地多年政治不稳定,经济发展缓慢,是加勒比海也是全球最为贫穷的国家之一。全国5%的富人占有90%的财富,76%的人口生活在贫困线以下,56%的人口营养不良,仅有20%的居民能用上自来水。对于海地总统普雷瓦尔来说,海地从开始地动山摇的那一刻起,政权似乎也从他手中慢慢滑落,总统的威信随着国家一起坍塌。震后24天,普雷瓦尔的无能为力使群众要求总统下台的呼声越来越高。震后的难民没有东西吃,没有地方住,在帐篷中艰难度日,因饥饿而绝望的市民聚集在圣皮埃尔广场,要求得到食物。还有支持者要求被美国人赶走的前总统阿里斯蒂德返回海地主政,以拯救苦难大众。 地震不仅震毁房屋,震碎人们的心灵,而且也会震碎社会管理体系。地震过后,生存成为第一需要,人们为了搜寻食物和能够遮风避雨的物资,在自家的废墟中找不到东西时,就会不顾法律约束,挺身犯险抢劫财物。此时制止混乱,维护社会秩序显得格外重要。 维护社会秩序最重要的工作是迅速安置灾民的生活。民以食为天,获得水和食物是人们维持生命的第一需要。1月20日,在被困8天的7岁男孩吉吉成功获救的时候,15岁的女孩热斯马尔却因在一片废墟中捡到3张装饰画并路过一群哄抢东西的人群时,被海地警察击毙。她的爸爸、妹妹和弟弟就在不远处眼睁睁地看着这一切发生,却束手无策。当他们将热斯马尔的尸体用小推车推到她妈妈跟前时,她的妈妈呼天抢地,悲痛欲绝。无家可归的妇女儿童住进帐篷营,伯尼斯·尚布兰在她破旧的床垫下放了一把大砍刀,用来抵御性侵犯。晚上睡觉时,她的一条腿绕过一袋米,以防夜贼偷她女儿们的口粮。有关侵害袭击的报道不断增加,由于没有淋浴或其他卫生设备,妇女或女孩用水桶洗澡时,经常有男性在周围偷看,强奸和性侵害事件不断发生。许多妇女被用来换取食品的票券。最惨的是无家可归的孤儿。海地的儿童福利制度在地震前就很不健全,震后需要照顾的儿童数量骤然增多,极端贫困和破烂不堪的孤儿院,地面是水泥的,窗户是破烂的,没有电,没有自来水,床是用硬纸板做的,绝无仅有的卫生间也不能使用。当局担心一些不讲道德的孤儿院会利用当前的混乱局势将孤儿当奴仆或性奴隶卖掉。2月5日,10名美国人在没有任何收养文件情况下,驱车到太子港,试图带33名海地儿童离境,并因此而被捕。虽没有证据证明这些自称救助地震孤儿的美国人心存不轨,但轻而易举就能领走儿童的行为引起了国际社会的关注。 (三) 伤员的抢救和救治 地震灾害造成的生命财产损失是极其严重的。在海地,大量伤员的救治也成为一个难题。震后海地的医疗设施基本无法正常运行,虽然国际医疗救援源源不断进入灾区,但面对数以万计的受伤者,医疗救助仍显得力不从心。海地当地时间18日,在太子港总统府门前的广场上聚集了数千人,中国国际救援队医疗分队在搭建的帐篷中对伤员进行救治。帐篷侧面悬挂的中法文对照“中国人民帮助您”大横幅格外醒目。一位路过的海地居民说: “没有药,只有中国人来帮大家看病,能得到中国人的援助,我觉得很幸运。我只能说,愿上帝保佑你们!”医疗队员韩玮说: “不少儿童得到了中国医疗队的救治,他们之中有的在灾难中失去了亲人,有的甚至是孤儿,看着孩子们纯真的脸庞,心中一阵阵的酸楚,我暗下决心一定要尽最大的努力来帮助这些孩子,同时也希望有更多的援助之手伸向这些在灾难中受伤的幼小心灵。" (四) 救援物资的分配和发放 海地发生大地震,世界各国慷慨相助。1月15日,联合国呼吁成员国为海地捐助5.62亿美元的救援资金,其中约有一半资金将用于购买食物。联合国发言人表示,联合国将很快在海地发放6000吨左右的粮食援助。中国与海地没有建交,但立即承诺援助420万美元。1月14日中国救援队率先赶到海地,展现了前所未有的快速反应能力;1月16日一架运载200万美元援助物资的货机从北京启程。美国国务卿希拉里宣布,1月16日她将出访海地,与时间赛跑,赶在焦虑和愤慨情绪激发更多问题之前,迅速使这个国家恢复稳定。美国参谋长联席会议主席表示,在1月18日前将有1万美军前往海地及周边地区,帮助分发援助物资,并防止绝望中的地震幸存者爆发骚乱。美国“卡尔·文森号”核动力航空母舰1月15日到达太子港,使海地有了“第二座机场”。德国、加拿大、法国、多米尼加、尼加拉瓜、委内瑞拉等国都承诺为海地提供援助。总部设在华盛顿的美洲开发银行12日表示,将向海地提供20万美元的紧急援助。世界上一些小国、弱国也伸出了援手,例如在金融危机中受到沉重打击的冰岛派去了一支救援队,毛里求斯捐了款,萨尔瓦多承诺向海地派遣一支12人的搜救队,玻利维亚向海地灾民提供了血液和食品,古巴则向海地增派了医护人员。尽管来自世界各地的救援物资源源不断涌向海地,但只有一小部分被分发到急需食品、水和避难所的海地人手中。随着人们的注意力从抢救遇难者转向帮助幸存者,越来越多的国际官员和救援工作者开始设法补救陷入混乱的救援行动。联合国粮食计划署在太子港设立了16个粮食定点分发站,为200万海地灾民分发食物。规定每家只许领取25公斤大米,只有妇女才能领取,以保证将粮食发放到真正需要的人手中。 (五) 尸体的掩埋和环境消毒 大地震造成22万海地居民丧生。据美联社描述,太子港的街道上到处是遇难者的遗体,小学生遗体在学校附近随处可见。一些女性遇难者脸上依然保留着地震发生时的惊恐表情。有记者走访一家医院,看见约100多具遗体躺在地上,灾民们只能伴尸而睡。幸存者衣衫褴褛,在废墟中茫然徘徊。数以万计的海地民众露宿街头。海地总统普雷瓦尔在地震后首次接受采访时,用“难以想象”形容首都太子港的情况。他说: “议会大厦坍塌,税务大楼坍塌,学校坍塌,医院坍塌,太子港的许多学校堆积着遇难者的遗体。”普雷瓦尔讲述了他在国会大楼废墟的经历,他听见许多被困在瓦砾中的人们的呼喊,包括被压在废墟下的参议院议长的叫喊声。 海地气候炎热,成堆未得到及时掩埋的尸体开始腐烂发臭,加上卫生设施缺乏,民众随地大小便、乱扔垃圾,各种气味混合,让人难以呼吸,口罩因此成为抢手货。尸体的腐烂期是48小时,细菌滋生和恶臭必然会引起瘟疫流行。专家说,虽然目前对灾民来说最常见的疾病是因吸入大量烟尘导致的呼吸障碍和饮用污水造成的腹泻,但他们患上霍乱、登革热、疟疾和荨麻疹的风险正在不断增加。一家由阿根廷人开设的医院是震后太子港唯一一家仍在运行的医疗机构,医生告诉记者: “这里没有干净的水可以喝,也没有任何有组织的分发食物和医疗物资,什么都没有,很多人就是在等死。" 尸体的掩埋或焚烧和环境消毒是震后48小时内必须坚决进行的艰巨工作。从某种程度上说,掩埋尸体和环境消毒是保护幸存者避免第二次伤害。截至1月18日,海地当局已将7万具罹难者遗体集体安葬。 海地地震1年后,环境和水污染造成霍乱疫情泛滥。2010年10月爆发大规模霍乱疫情,有42万人被传染,平均每天新增600个病例,一年内霍乱死亡病例已经达到5968人。 (六) 社会秩序的维持 海地大地震也震毁了监狱,大约5000多名罪犯逃离,使震后社会秩序的恢复和维持雪上加霜。政治对立也耽误了灾后重建。由于反对派的抵制,海地新总统在地震1年后仍无法任命新总理。由于粮食和饮用水分配问题,2010年1月16日海地灾区就出现抢劫和暴力活动。在人们变得越来越绝望之际,纷纷打起抢劫商店的主意,他们拿走食品和能找到的其他所有东西。手持刀具、铁锤的不同团伙互相争斗。当地居民一觉醒来就会发现一些小偷的尸体,他们有的是被暴民杀死的,有的是被自称便衣警察的人开枪打死的。一名路透社记者说,他看到一具被烧焦的男性尸体,据当地人说,此人是因偷东西被愤怒的居民活活烧死。记者还看到两名年轻男子躺在地上,双手被绑在背后,头部中枪。 海地的治安严重恶化,当局宣布进入紧急状态,同时宣布首都太子港实施宵禁。下午6时以后,除警察和维和军人,其他所有人禁止上街,所有直升机也不能升降。 当外国救援人员和维和部队进入满目疮痍的首都太子港,海地政府已基本消失。海地总统普雷瓦尔更多的是通过卫星电视对外国观众发表讲话,而不是对自己的人民发表讲话。67岁的普雷瓦尔会见了美国国务卿希拉里和联合国秘书长潘基文,但他却没有到过市中心已被夷为平地的国家宫附近的难民营。普雷瓦尔的做法使数百万海地人对政府极度失望。 二、 海地的震后恢复与重建 海地的震后恢复和重建与中国的汶川大地震的恢复和重建不同,也与智利大地震的恢复和重建不同。中国是13亿人口的大国,汶川地震虽然损失严重,但对于中国来说只是局部灾难,举全国之力救灾可使灾区很快恢复重建。智利的强震,达到8.8级,其破坏性是海地地震的100倍,但智利的死亡率很低。智利政府公布的死亡人数为507人,其中包括100多名在地震引发的海啸中丧生的人员。 (一) 恢复1. 重建指挥系统 大地震中通信基本瘫痪,灾后首先要恢复的是信息联络,重新构建指挥系统。 人类社会是有组织的社会,人们在社会组织中按照分工有序工作和生活。强烈地震不仅破坏建筑物,也打乱人与人之间有序联系的组织结构,使单个的人茫然不知所措。恢复社会的组织系统,把人力资源有效地组织起来救灾自助,是震后第一时间要做的第一件事情。海地总统勒内·普雷瓦尔在地震中失去了办公室和居住场所,且未能及时组建起一个应对危机的内阁,使海地出现了“权力真空”。联合国派驻海地的维和力量约有9000人,太子港的联合国大楼在强震中倒塌,联合国工作人员死伤惨重,中国派出的维和人员也有8人不幸遇难,一直在联合国“呵护”下的海地在地震后一时失去了维持社会正常秩序的主要力量。 在海地出现明显“权力真空”之际,美国总统奥巴马觉得应该由美国担负起海地的领导责任,欧盟在援助海地的竞赛中也不甘落后。在庞大的美国救援队抵达之前,联合国驻海地稳定特派团的3000多名官兵已经开始在太子港的街道上维持秩序。1月18日美国派出1万名军人前往海地及周边地区,帮助分发援助物资及防止地震幸存者爆发骚乱。美国国务卿希拉里声称要“与时间赛跑”,赶在焦虑和愤慨情绪激发起更多问题前,迅速使这个国家恢复稳定。 联合国秘书长潘基文1月17日前往遭受地震重创的海地,以示对海地人民和驻当地联合国工作人员的支持,并且对人道主义救援行动的需求展开评估。中国、法国和世界大多数国家都主张在海地政府瘫痪的情况下,由联合国主导海地的恢复工作。与海地形成鲜明对照的是,我国青海玉树震后,当晚8时就恢复了机场通信,次日凌晨恢复了玉树县的通信,为地震救援提供了通信保障。 2. 提供水和食物等生存必需品 人体重量的75%是水分,人不吃饭可以生存7天,但不喝水只能活3天。地震往往会使自来水管网受损,震后恢复的重中之重是迅速抢修水、电、路。但自来水管网的运行是靠电力驱动的,没有自来水的地方水的供应有赖于交通道路的恢复。特别是海地的自来水供应率只有20%,恢复道路交通就显得尤为必要。震后灾区如果不能在两天内保证水和食物的供给,灾民维持生命的原始动力就会发挥作用,保命自救的抢劫行为就不可避免。 地震发生48小时后,数万人强烈要求获得食物和水。海地没有军队,警察部队也在地震中瓦解,安全几乎完全依赖联合国的维和部队。联合国驻海地稳定特派团新闻发言人威姆赫斯特说,目前在海地几乎看不到任何当地警察,震后海地的治安状况令人担忧,数以千计的灾民正拥挤在街道上等待救援。由于交通不畅,大量食品、药品、帐篷等救援物资不能及时抵达,人们正在失去耐心,愤怒情绪逐渐上升,如果援助行动进展持续缓慢,将有可能导致社会动荡。联合国主管人道主义事务的约翰·霍姆斯表示,联合国紧急呼吁成员国捐助5.62亿美元,其中一半将用于购买食品。联合国很快将在海地发放6000吨左右的粮食援助。中国和海地没有建交,但承诺援助420万美元,中国外交部发言人16日表示,中国对海地的援助不带任何政治色彩。 3. 安排避难场所、搭设临时帐篷为灾民遮风避雨 海地是个穷国,又在加勒比海的热带地区,飓风暴雨经常光顾,蚊虫肆虐。震后灾民的休息场所安排仅次于饮水和食物。“我们需要水、食品、医生和帐篷!”这是震后海地灾民求助最简洁的要求。为灾民搭建足够的临时栖身处是灾后恢复的重要任务。马伊斯卡戴安置点是震后设立的援建项目,200多顶白色帐篷呈L形整齐地排列在一个高出路基1米左右的街心广场上,看上去整洁有序。在帐篷后面1万平方米左右的空地上,密密麻麻地挤满了灾民用树枝和破布搭起的窝棚,1万多名灾民蜷曲在窝棚里,流露出无助的眼神。海地大地震发生后的第一时间,中国政府就慷慨援助5000顶帐篷。美国海地问题特使、前总统比尔·克林顿宣布向海地提供2万顶帐篷,包括国际红十字会在内的相关国际组织也决定向海地提供帐篷。据估计,海地灾区还需要20万顶帐篷。 我国青海玉树地震后,政府迅速组织调运帐篷6.7万余顶,棉被22万余套,棉衣12万余件,方便面和饮用水2800余吨,以及大量的应急灯、火炉、燃煤、折叠床、移动厕所、课桌椅等物资,保证受灾群众有地方住、有饭吃、有干净水喝、有病能医治。 4. 水电和交通等基础设施的恢复 水的重要性前文已经讲到,而自来水的恢复不仅有管道修复问题,还依赖电力的恢复。大地震中供电供水全部中断,灾后抢修水电要放在重要的位置。震后道路损毁一般都比较严重,抢修损毁公路对于运送伤病员和救灾物资极为重要,要集中力量突击抢修,确保运输畅通。海地是个岛国,与外国联系的主要交通方式是海运和空运。由于大多数基础设施被摧毁,唯一的首都太子港机场太小,大批救援飞机因没有地方降落纷纷返航。由于码头遭到破坏,海港水域大量碎石导致船只无法停泊,海港始终处在关闭状态。大多数公路无法通行,在数百里外的多米尼加共和国堆着大量补给物资无法运进。愤怒的海地人用尸体搭成路障,抗议救援迟缓。 海地的官员非常依赖美国,所以对联合国以及各援助组织之间的协调构成重大挑战。根据美国与海地的协议,美国实际负责海地机场的空中交通管制,很多运送救援物资的飞机无法降落,是为了给美国士兵和装备以及美国和其他国家公民转移到安全地方让路。一些负责援助的官员指责美国官员总是把帮助美国公民和部署美国军队作为首要任务。世界粮食计划署官员说,该组织运送食品、药品和水的飞机1月14日和15日尝试降落都没有成功,直到16日才终于落地。粮食计划署负责空勤的官员埃曼努埃尔说: “每天有200架次飞机起降,这对海地这样一个国家来说,的确不可思议,但大部分飞机都是为美军服务的。”救援飞机迟迟不能起降,协调工作欠佳,影响了救援工作。人们对美国控制海地机场的愤怒不断加剧。几十名等待撤离的法国公民因飞机在最后一分钟被禁止降落,只好睡在停机坪上。法国国务秘书阿兰·茹瓦扬代对此向美国方面表示不满。 5. 学校、银行、商店等服务设施的恢复 (二) 重建 大地震给贫穷的海地造成了毁灭性的打击,首都太子港需要完全意义上的重新建设。灾后重建主要是废墟清除、基础设施和住宅建设,核心是资金筹措和投入。 我国青海玉树地震后的第五天就部署废墟和垃圾的清理工作,当时预计400多万立方米废墟在6月底清理完毕。智利是比较发达的国家,历史上曾经经受过最强烈的9.5级大地震,智利政府要求所有的建筑都按照能承受9级地震的标准设计,而且都必须由专业机构进行设计,因此,1985年圣地亚哥发生8级大地震,只造成170多人死亡;2010年2月27日发生8.8级特大地震,专家说其破坏性堪比100个海地地震,但智利的建筑倒塌很少,政府公布的死亡人数仅为507人,还包括100多名在震后海啸中丧生的人员。 海地很穷且很小,自我重建能力很弱,重建需要在国际社会的主导下进行。国际社会对海地灾后重建抓得很紧,地震发生2周后的1月25日就在加拿大蒙特利尔举行紧急会谈,讨论制订海地重建计划。海地总理让-马克斯·贝勒里夫、加拿大总理斯蒂芬·哈伯、美国国务卿希拉里·克林顿以及多国外长都参加了讨论,联合国官员也出席了这次紧急会议。