预备部分














开启财政之旅第1章





我们不能借着向肉贩、啤酒商或面包师傅诉诸兄弟之情而获得免费的晚餐，相反地我们必须诉诸于他们自身的利益。我们填饱肚子的方式，并非诉诸于他们的慈善之心，而是诉诸于他们的自私。我们不会向他们诉诸我们的处境为何，相反地我们会诉诸于他们的获利……因此，由于每个个人都会尽力把他的资本用以支持并管理国内的产业，这些产业的生产便能达到最大的价值； 每个个人也必然竭力地使社会的年收入尽量扩大。确实，他通常并没有打算要促进公共的利益，也不知道他自己促进了这种利益至何种程度。由于宁愿支持国内的产业而非国外的产业，他只是盘算着他自己的安全； 他管理产业的方式在于使其生产的价值能够最大化，他所盘算的也只是他自己的利益。在这些常见的情况下，经过一双看不见的手的引导，他也同时促进了他原先无意达成的目标。并非出自本意并不代表就对社会有害。借由追求他个人的利益，往往也使他更为有效地促进了这个社会的利益，而超出他原先的意料之外。
——［英］亚当·斯密(Adam Smith)《国富论》(The Wealth of Nations)
1.1何谓财政学
每学一门课程之前，我们总要知道这门课程讲的是什么。那么，我们所说的“财政”讲的是什么呢？中国北宋时期的王安石曾经对国家财政做了一个颇具“现代范儿”的解释，即“因天下之力，以生天下之财； 取天下之财，以供天下之费”。顾名思义，财政，就是政府的经济活动。经济活动中包括两个组成部分： 一个是市场，另一个是政府，二者相互配合发挥作用，其目的在于推动社会福利水平的提高。当市场在数量或者质量上不能满足社会需求的情况下，政府需要弥补市场不足或对市场行为进行必要的纠正。
如果把政府比做一个健康的身体，那么，财政就是肢体中的循环系统，提供活动所必需的营养、能量等。政府从事经济活动需要税收收入、纳税人生活窘迫需要政府提供基本的福利，一个不恰当的比喻是，财政收支活动对于政府而言，就像是战争中的粮草一样重要(当然，财政的职能还不仅仅如此)。

→专栏： 乌巢烧粮——曹操赢得官渡之战的关键
《三国演义》第三十回“战官渡本初败绩，劫乌巢孟德烧粮”有言，关羽斩了颜良、文丑，这两场仗打下来，袁军将士被打得垂头丧气。但是袁绍不肯罢休，一定要追击曹操。监军沮授说： “我们人尽管多，可不像曹军那么勇猛； 曹军虽然勇猛，但是粮食没有我们多。所以我们还是坚守在这里，等曹军粮草用完了，他们自然就不战自败了。”
袁绍根本不听沮授劝告，命令将士继续进军，一直赶到官渡，才扎下营寨。曹操的人马也早已回到官渡，布置好阵势，坚守营垒。袁绍看到曹军守住营垒，就吩咐兵士在曹营外面堆起土山、筑起高台，让兵士们在高台上居高临下向曹营射箭； 曹军只得用盾牌遮住身子，在军营里走动。 
就这样，双方在官渡相持了一个多月。日子一久，曹军粮食越来越少。但是，袁绍的军粮却从邺城源源运来。 
袁绍派大将淳于琼带领1万人马送运军粮，并把大批军粮囤积在离官渡40里的乌巢。袁绍的谋士许攸探听到曹操缺粮的情报，向袁绍献计，劝袁绍派出一小支兵马，绕过官渡，偷袭许都，袁绍很冷淡地说： “不行，我要先打败曹操。” 





许攸还想劝他，正好有人从邺城送给袁绍一封信，说许攸家里的人在那里犯了法，已经被当地官员逮了起来。袁绍看了信，把许攸狠狠地骂了一通。许攸又气又恨，想起曹操是他的老朋友，就连夜逃出袁营，投奔曹操。 







曹操在大营里刚脱下靴子想睡，听说许攸来投降他，高兴得光着脚板跑出来。他拍手欢迎许攸，说： “哎呀，您肯来，我的大事就有希望了。”许攸坐下来说： “袁绍来势很猛，您打算怎么对付他?现在您的粮食还有多少?”曹操说： “还可以支持一年。”许攸冷冷一笑，说： “没有那么多吧!”曹操改口说： “对，只能支持半年了。”许攸装出生气的样子说： “您难道不想打败袁绍吗?为什么在老朋友面前还说假话!”曹操只好实说，军营里的粮食，只能维持一个月，许攸说： “我知道您的情况很危险，特地来给您报个信。现在袁绍有1万多车粮食、军械，全都放在乌巢。淳于琼的防备很松，您只要带一支轻骑兵去袭击，把他的粮草全部烧光，不出三天，他就不战自败了。”
曹操得到了这个重要情报，立刻把曹洪等人找来，吩咐他们守好官渡大营，自己带领5000骑兵，连夜向乌巢进发。他们打着袁军的旗号，沿路遇到袁军的岗哨查问，就说是袁绍派去增援乌巢的。袁军的岗哨没有怀疑，就放他们过去了。曹军到了乌巢，就围住乌巢粮囤，放起大火，把1万车粮草，烧得一干二净。乌巢的守将淳于琼匆匆应战，也被曹军杀了。
正在官渡的袁军将士听说乌巢起火，都惊慌失措。袁绍手下的大将张郃、高览带兵投降。曹军乘势猛攻，袁军四下逃散。 
可见，粮草对于军事的重要性。财政收入，尤其是税收对于政府的经济活动丝毫不亚于“军粮”，意义要大很多。

政府的财政经济活动与人们的日常生活息息相关。美国被称为“汽车轮上的国家”,政府为主出资修建的高速公路网络非常发达，全美公路里程约650万千米，其中高速公路8.9万千米，约占世界高速公路总里程的一半，连接了所有5万人以上的城镇。任何一个地区，甚至是相当偏僻的山区，都可以方便地利用高速公路驾车出行。美国高速公路91.2%是个人车辆使用，路上几乎看不到收费站，个别收费的桥涵，使用电子扫描系统，并不影响车辆正常行驶。公路养护和建设资金的来源主要有三块： 燃油税、货运卡车公司缴纳的高速公路使用费及部分民间投资，其中燃油税是美国公路养护和建设资金的主要来源吴继锋，蔡晓秋.美国高速公路发展的启示［J］.交通管理,2005(04):113115.。2003年，中国在部分县(市)试行新型农村合作医疗制度(简称“新农合”)，到2010年逐步实现基本覆盖全国农村居民。这是由政府组织引导、支持，农民自愿参加，以财政为重要组成部分，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。新农合实施以来，农民看不起病的情况从此成为历史。对于个人而言，从刚刚出生来到这个世界，就与财政打交道。幼年时期需要定期参加社区的各种保健检查； 从小学到中学的义务教育是财政承担； 大学教育过程中很多学校是公立的； 工作之后要履行纳税义务、缴纳社会保险等； 生命终点或者长眠于公墓或者进入政府办的殡仪馆。可见，人们从生到死、从摇篮到坟墓，都与财政息息相关。





财政学是研究政府经济活动的学问。目前，学术界对财政学的认识主要有两种视角： 一种是传统视角，认为财政学是国家理财之学，是关于政府收支的学问。这种观点专注于财政支出和收入(财政的“两翼”)的规模和结构内容，研究内容主要包括财政收支的构成； 各收支项目依据、特点及影响经济运行的方式方法； 政府的收入和支出活动的制度安排和规则、税制体系、税收的收入和功能及经济调节功能； 中央与地方的收支划分； 财政监督等。另一种是近些年产生的视角，认为财政学是公共经济学（public economy）、公共部门经济学或政府经济学，是研究政府资源配置的经济学，专注于财政政策和经济的关系，研究内容主要包括： 财政收支行为与资源配置、社会福利的关系； 财政政策的执行、政策选择及实施绩效； 税收制度改革的激励； 财政收支对经济的影响； 社会保障与收入分配； (国有)经济资源配置； 财政预算与货币政策协调； 开放条件下的财政政策选择等。前一种视角可称之为狭义的财政学； 后一种视角可称之为广义的财政学。当然，上述两种视角是密不可分的，是“你中有我、我中有你”的，都可以纳入到对政府经济活动的研究范畴。近些年来，随着西方公共部门经济学(财政学)的引入，以上述两种视角进行的研究在联系更加紧密的同时，又面临着如何将引进的财政学基本原理在中国“本土化”，把国外先进的财政学观点与中国改革开放的实践特色相结合，以避免在学习引进过程中产生“消化不良”甚至开错处方的问题。
1.2财政学的演化路径
财政学是研究财政理论和政策的科学。从发展演化过程看，它主要遵循“两大传统”： 一是由英国古典学派经济学家所开创的传统，另一个则是与其相对立的“大陆传统”平新乔.财政原理与比较财政制度［M］.上海： 上海三联书店，1995:24-27； 赖平耀.公共财政原理［M］.北京大学经济学院内部讲义，1987.对于公共财政学史的更为充分的考察参见马斯格雷夫(Musgrave，1985)“A Brief History of Fiscal Doctrine”，载于Auerbach and Feldstein(1985)“Handbook of Public Economics”，Vol.1； 或张馨.公共财政论纲［M］.北京： 经济科学出版社，1999； 或刘宇飞.当代西方财政学［M］.北京： 北京大学出版社，2003.，如图11所示。


图11财政学演化路径


古典学派中为公共财政理论做出突出贡献的财政学家，往往也正是那些在一般经济理论方面成就卓著的经济学家。西方财政学作为一门学科也同样发端于亚当·斯密的《国富论》，书中专辟一篇细致阐述了亚当·斯密对于“公共财政”的思想。此后，经过大卫·李嘉图(David Richardo)、J.S.穆勒(John Stuart Mill)、阿弗里德·马歇尔(Alfred Marshall)和阿瑟·塞西尔·庇古(Arthur Cecil Pigou)等古典或新古典经济学家的阐释而逐渐形成了西方财政学的所谓“盎格鲁撒克逊传统”。该传统推崇市场机制在资源配置方面的作用，相信存在“看不见的手”会自动将个人利益引导到公共利益，主张“最好的政府是管理最少的政府”。在这一传统居于财政学乃至经济学主导地位的时期，不难理解，财政学的一项重要特征就是注重对于税收的研究而忽视或者说很少研究公共支出。赋税原理在财政学理论体系中居于显要位置，公共支出主要用于维持政府部门本身的运转。
在此时期，一些当时“非主流”的经济学家持有不同观点和看法。相对而言，在对国家经济职能的认识方面，一些经济学家更加重视公共支出的积极作用，产生了很多深刻、精辟的分析，逐渐形成了公共财政理论的另一个传统，又被称作“大陆传统”。著名的代表人物包括德国历史学派代表人物弗里德里希·李斯特(Freidrich Liszt)、罗雪尔(W.Roscher)和迪策尔(K.Dietzel)，以及19世纪后叶的谢夫勒(A.Schaffle)和瓦格纳(A.Wagner)，还包括瑞典经济学家维克塞尔(K.Wieksell)和林达尔(E.Lindahl)，以及奥地利和意大利的一些财政学家，如萨克斯(Sax)、潘蒂里奥尼(Panteleoni)、马佐拉(Mazzola)和德马科(D.Marco)。 其中特别是维克塞尔，他不仅对一般经济理论的发展做出了突出贡献，而且将税收与公共支出结合起来加以研究，认为公共部门的决策实际上是一个政治的和集体选择的过程，大大启发了后来产生广泛影响的公共选择学派的发展。
在众多财政经济学家的共同努力下，以及随着公共部门的重要性日益突出和一般经济理论的不断突破，仅仅侧重于对赋税原理进行的研究已经远远不足以解释和分析公共部门的活动。由此，又经过一系列学者的努力，包括鲍文(C.Bowen)、布莱克(D.Black)、马斯格雷夫(R.Musgrave)、萨缪尔森(P.Samuelson)、阿罗(K.Arrow)、唐斯(A.Downs)、布坎南(J.Buchanan)以及图洛克(G.Tulloek)等人，公共财政理论终于在20世纪50—60年代发生了由传统财政学向当代财政学或称公共经济学的转变。与盎格鲁撒克逊传统下重视税收分析的财政学相比，当代公共财政学的一个基本特点就是对于公共支出给予了充分的重视，包括对于公共支出必要性的基础理论分析，也包括对于公共部门决策过程及其效率的规范和实证的分析，还包括对各类具体公共支出项目的分析。

→专栏： 哈维·罗森和他的政府观





哈维·罗森(Harvey S. Rosen)，是当今美国新生代的著名财政经济学家之一。他出生于1949年，1974年毕业于哈佛大学并获经济学博士学位，随后在普林斯顿大学经济系任教，并在1993年至1996年期间担任该系主任。同时他还在美国多所高校任教，并兼任政府机构的顾问、白宫经济顾问委员会成员和著名研究机构的研究员。他在世界一流的经济学杂志上发表了很多论文，编辑与撰写了六部专著，其中，最著名的就是《财政学》(Public Finance)。目前，这部书已经被翻译为多种文字在西班牙、德国、加拿大、中国等多个国家出版发行，流行于世界各地，受到普遍的欢迎，成为世界一流大学的首选财政学教材。《财政学》在诸多方面超越了罗森的老师马斯格雷夫写的《财政理论与实践》，其最鲜明的特色就在于，吸收了近30年来西方财政学理论的新进展。比如关于社会保障，系统地分析了美国的社会保障制度以及它所存在的问题。关于最优税收、税收与公平、税收与效率以及各种税种如何最优设计等问题，罗森都做了深入的分析。关于美国“收费”的制度描述、美国预算外的种种规则等，罗森也做了具体分析。 

罗森在这部《财政学》中认为，财政政策取决于政府在经济领域应该发挥的作用。如图12所示。概括地说，包括政府有机论和政府机械论两种不同的观点。政府有机论把社会看作是一个自然的有机体，每个人都是这个有机体的一部分，而把政府看作是有机体的心脏。因此，社会凌驾于个人之上，社会目标由国家确定，并引导社会去实现。政府机械论认为，政府不是社会的有机组成部分，而是个人为了更好地实现个人目标而人为创立的东西，其目的在于如何增进个人的利益。政府机械论分为两类。一类是“自由主义”，信奉非常有限的政府，反对政府有更多的经济作用； 另一类是“社会民主”，认为为了个人的利益，政府应该进行大量的干预。罗森的《财政学》偏向于个人而不是群体的观点。


图12政府有机论和政府机械论



诚然，当代财政学对于公共支出的重视并不意味着在这一领域里经济学家之间没有相左之见。除了在具体政策主张及其效应等方面可能存有不同看法之外，最重要的分歧在于，有些学者偏好福利最大化的分析方法，而另一些学者则偏好从“公共选择”的理论视角分析问题。双方对于政府发挥作用的期望显著不同，所得出的政策结论也有着不同的侧重。前者相信经济学家与政治家之间可以对话和互补，并制定和实施最优的经济政策； 而后者则强调通过宪法对于政治中可能出现的偏差加以修正Cullis，Jones. Public Finance［M］.1992.Chapter 18.。
同时，当代财政学对于公共支出的重视也并不意味着它在税收分析方面没有发展。恰恰相反，进入20世纪70年代以后，税收理论的丰富发展以及重大突破使得公共经济学进入了公认的最为繁荣的时期。特别是戴梦德(Damond)和米尔利斯(James Mirrlees)发表的关于最优税收的一系列经典论文，大大激发了对于税收问题的研究，产生了大量文献。阿特金森(A. Atkinson)和斯蒂格利茨(J. Stiglitz)的《公共经济学》全面地概览和综述了这些有关税收的文献，被看作是公共经济学发展的黄金时期的写照Pierre Pestieau.The Current State and Future Directions of Public Finance［M］.1994.。
随着中国的改革开放，中国对财政理论和政策研究也走过了一个发展过程。概括地讲，从自然经济条件下的家计财政，到计划经济条件下的国家财政(生产建设财政)及市场经济条件下的公共财政。自然经济条件下的财政，虽然也以国家名义进行活动，形式上也具有某些社会性特征，但是，“普天之下，莫非王土； 率土之滨，莫非王臣”的状况，决定了自然经济条件下的整个国家都属于皇家所有，处于“家天下”状态，而财政收支活动在本质上具有个人或私人的性质。在传统的计划经济体制下，国家直接掌握和控制了社会经济生活几乎所有的方面，实行计划、配置、调度、安排的“大管家”式的财政，企业和个人的活动只是服从于围绕着国家和政府的经济计划来开展。在市场经济条件下，作为市场经济主体的政府的经济活动被称作公共经济或公共部门经济，主要表现为政府的收支活动。
进入21世纪以来，随着中国融入世界的步伐加快，财政学在总结国内经验的前提下，大量引进了西方财政学的基本理论和思想。客观地说，国外关于政府经济的理论观点既有先进性的一面，也有一定的片面性。当前，学术界亟待思考并实践之处在于，如何在讲授财政学的过程中把西方财政经济思想“本土化”，将国外好的、先进的财政思想与中国的财政理论和政策相融合。这是摆在我们面前值得认真研究的议题。
1.3财政学的学科定位
财政学作为一门偏应用的理论学科，在国内，长期以来是以马克思主义政治经济学的一般原理作为研究的基础。马克思创立了科学的劳动价值学说，创立了科学的再生产理论等，这些经济学原理，对在当代经济改革和经济发展中摆正财政的地位与作用，都具有重要的理论指导意义。
随着中国改革开放的不断深入，财政理论需要不断拓展和丰富，财政政策在实践中也积累了较为丰富的经验。要加快改革开放和提高社会福利水平，必须从中国国情出发，借鉴人类社会创造的一切文明成果，借鉴世界各国包括西方发达国家的一切反映社会化生产和市场经济一般规律的先进经营方法和管理方式。从中国的实际出发，吸收国外财政学中科学的原理和方法。20世纪30年代以来，以凯恩斯(John Maynard Keynes)为代表的经济学家强调财政政策在经济调控中的作用，财政学也因此在西方经济学体系中占据了显赫的位置。凯恩斯抛弃了政府只当“守夜人”的教条，认为财政支出可以直接形成社会有效需求，弥补私人部门需求的不足，使市场经济达到充分就业。在财政收入方面，凯恩斯着重分析了税收调节收入与实现有效需求，从而调节经济运行的作用，并提出构建以直接税为主和以累进税率为特色的租税体系。凯恩斯首次系统地论证了财政赤字的经济合理性，冲击了古典经济学的“量入为出”原则。以萨缪尔森为代表的一些西方经济学者经过补充和发展逐步形成显赫一时的新古典综合派，成为当前西方经济学理论的主流。20世纪70年代后，西方经济学思想进一步发展，吸纳了包括货币主义、供给学派、理性预期学派等； 同时，80年代以来，发端于美国总统里根(Ronald Reagan)和英国首相撒切尔夫人(Margaret Thatcher)政府主导并席卷全球的减税浪潮，与同时代的理论研究相得益彰。这些理论研究和政策实践，进一步丰富和完善了财政学的研究。90年代以来，以新制度经济学为代表的理论研究将委托—代理理论、契约理论、交易费用理论等引入财政学研究中，以钱颖一等新生代学者为代表，揭开了财政学有关内容的“黑箱”，进一步拓展了该领域的研究范围，深化和丰富了该领域的研究内容。进入21世纪，特别是由美国次贷危机所引发的蔓延全世界的金融危机爆发后，很多曾经占据主流的学术观点受到前所未有的质疑，很多曾经被争相效仿的实践经验也被摒弃，再一次引发了对政府与市场、政府财政职能等诸多问题的反思。
当然，以马克思主义的基本原理为指导和借鉴西方财政学，其目的在于解决中国实际问题，因此，财政学的研究要紧密结合中国实际。偏离了这一宗旨，财政学研究也就失去了一个重要根基。在研究财政学过程中，一个根本的着眼点在于，从中国的国情出发，以马克思主义的基本原理为指导，借鉴西方财政学的某些原理和方法，研究中国的现实问题，创造性地得出符合中国实际的结论。
基于以上认识，对财政学理论和政策的研究和分析，要在充分参考和借鉴国内外已有相关内容的基础上，充分发挥国内高等院校、科研院所的学科优势，本着“引进”和“本土化”相结合原则，突出国际化、前沿性和通识性，实现教学和科研相统一。
1.4本教材的内容和结构
本教材主要包括四个组成模块，即预备部分、核心部分、扩展部分和补充部分。各部分的章节和主要内容如下。
模块1是预备部分，包括三章，是学习财政学理论的基础。以第1章“开启财政之旅”展开全书的论述，主要介绍了学习财政学的原因、财政学的发展路径、学科定位以及本教材的内容和结构，为深入研究做铺垫。在第2章“看得见的手”中，采用相对规范的方法分析市场中的经济效率，如供求双方的帕累托效率及其实现条件等； 同时，分析福利经济学的第Ⅰ、第Ⅱ定理，介绍市场失灵条件下的政府行为，分析财政的主要职能及其实现的机制和条件。在第3章“财政的内生性”中，侧重研究财政政策与经济的关系，从分析经济增长理论中Solow模型、Ramsey模型等入手，研究财政的内生性；  从“无摩擦”的经济入手，引入交易费用研究有“摩擦”的财政行为，并提出度量标准，以分析财政政策的功能和作用。
模块2是核心部分，包括六章，分析财政基本理论和政策工具。在第4章“财政与资源配置”中，分析了公共品理论、外部性理论、信息不对称与垄断等导致市场“过弱”或“过强”情况下，政府如何参与市场经济活动的理论问题。在第5章“财政与收入分配”中，分析政府应该如何提供市场无法提供的再分配的有关理论和机制建设问题，包括再分配的理论依据、反贫困、社会保险(社会保障、健康保险、失业保险)等一系列社会“安全网”。接下来，利用三章介绍了税收理论和税收制度。在第6章，侧重于税收的基本原理，进一步分析了税收负担理论及税负转嫁与归宿的局部均衡和一般均衡，从规范的视角分析了课税评价标准。在第7章，侧重分析了最适税收理论、税收效应理论，然后对税收的功能和局限性进行了分析和讨论。第8章“税收制度”侧重于应用部分的研究，具体分析了税制类型、现代税收制度结构、逃税与税收筹划等。在第9章“财政平衡”中，从政府增长的现实情况入手，分析政府预算的有关内容，进一步分析债务理论与赤字等有关问题。
模块3是扩展部分，包括四章，分析财政管理与政策实践。在第10章“财政选择”中包括两大部分，第一部分是成本—收益分析，讨论了政府经济活动过程中成本—收益理论、技术与步骤； 第二部分是公共选择分析，分别从直接民主和代议制民主框架出发，分析了财政经济政策选择的有关内容。在第11章“财政分权”中，以政府间财政关系为基础，讨论了第一代财政分权理论、第二代财政分权理论的有关内容，进一步分析了财政竞争和地方财政的有关问题。在第12章“财政政策”中，以国外有关财政政策理论为出发点，讨论了财政政策的目标和工具、传导机制和效应以及财政政策的功能和类型，进一步讨论了财政和货币政策的协调与配合。在第13章“财政风险”中，以基本理论为铺垫，讨论了财政风险的特点和原因，进一步分析了如何防范财政风险等内容。
模块4是补充部分，包括三章。在第14章“公共规制”中，以公共规制的基本理论为出发点，讨论了公共规制的效率和主要方式，进一步分析了国外公共规制对中国的启示和