法治格局观 司法改革的全局视野 近二十年来，跌宕起伏的司法改革可谓中国法治进程的主 旋律：从司法责任制改革、以审判为中心的诉讼制度改革、内 设机构优化设置，到近年来通过立法授权试点并最终成为立法 成果的公益诉讼和认罪认罚从宽制度，无不是从人民的需求出 发，不断调整司法的供给侧结构，汲取人类法治文明成果，整 合本土司法资源，解决实践迫切需要解决的问题，在实践的基 础上再调整、再创造、再出发的过程。最高人民检察院原副检 察长朱孝清正是这段宏大历史进程的亲历者和推动者，其最近 出版的《论司法体制改革》一书更是司法改革的基本构思和基 本规律的总结。近十年来，笔者也有幸在省级司法机关的层面 参与了部分改革的探索、推进和落实工作，有着切身的感受， 集中体现在三个方面。 一、方向和路径 改革的方向当然是为了满足人民日益增长的法治需求，这 是司法人民性的体现。但是改革的方向不仅仅是眼下的、当前的， 甚至都不是十年八年之后的，而是着眼长远的。比如司法责任 制改革，从1999 年实行主诉制起算，已经二十多年了，二十多 年的改革探索当然不仅仅是为了解决眼前问题，而是为了解决 如何避免冤假错案，回归司法规律，实现公平正义这个终极性 的问题。能够解决这个问题，这二十年就是值得的，这个方向 就是正确的。当然路径是曲折的，没有毕其功于一役的改革， 只有在发展中解决发展的问题。但是方向问题仍然是第一位的， 方向错了，路径将失去意义。不能以战术上的勤奋掩盖战略上 的懒惰，正因此，改革之前的动议、酝酿就显得至关重要。这 并不是说有分歧就不能够改革，但是对改革的方向、路径进行 充分的分析之后，可以少走一些弯路。也不能说改革就注定是 正确的，只要是改革就一定会成功，这也不是实事求是的。只 有在改革的路径中及时发现问题，及时调整航向才能避开改革 进程中的暗礁，因此在改革的过程中有必要适时评估改革的成 效。比如从速裁到认罪认罚立法试点改革就走得很扎实：有中 期评估，初步成功后再扩大范围，在评估检验中把握方向，就 有利于把握改革的节奏。 法治格局观 有些改革顶层设计的初衷是好的，比如司法责任制改革， 法官、检察官员额制，总体的方向是好的，但是对地市级以上 司法机关的资深司法官助理就有着巨大的冲击。很多人面临着 只能去基层院入额的情况，有些人已经工作很多年了，有现实 的困难。而如果都去基层入额，遴选上来的又只是司法官，那 上级司法官助理又如何产生呢？这将成为一个死循环。看起来 这是一个过渡性的问题，其实是一个长期性的问题；看起来是 司法官员额制自身的问题，其实是司法官与司法官助理的双向 循环问题。这个改革的方向是对的，但是路径选择上还可以进 一步调整优化，比如现有的助理无论是否具备助理检察员和助 理审判员的身份，都应该允许在本院入额，这才是真正的老人 老办法。而新办法应当从新入职的大学生开始，对于新入职的 人一开始就明确只能从基层院入额，但在基层院入额后不用等 到符合上级院司法官的条件时就允许其被遴选到上级院担任助 理，成为上级院司法官的后备和助手，待符合上级院入额条件 时可以直接在上级院入额。当然，其他符合条件的下级院员额 也可以直接报考上级院员额，这样既能够解决上级院助理来源 的问题，又能够解决员额逐级遴选的问题。只是这样的节奏更 慢一些，需要消化现有的助理，但是这是改革必然要付出的代价， 也只有这样才能打通上级院助理—司法官的循环问题，否则将 陷入无解状态。 司法官精英化从来不是一个单一的问题，它必须要与司法 官助理的梯队化问题一起解决。 二、形式与实质 改革从来不是为了改革而改革，而是为了解决实实在在的 问题。只是摆样子的改革，其生命力不会持久。所以改革的真 谛就是要解决真问题，追求实质性的价值。即使看起来没有那 么完美的改革，只要能实实在在解决实践中的问题，就是好的 改革。这就是改革的基本规律，也就是小平同志说的“黑猫白 猫论”。就比如捕诉一体，虽然有一些不同的声音，但在实践 中却发挥了整合两项审查、突出实质审查、审查引导侦查的作用， 形成了实践中检警更紧密的结合，同时发挥了检察官更加深度 的制约作用。根据2019 年10 月30 日最高人民检察院对外公布 的当年前三季度全国检察机关的主要办案数据，在不批准和不 予决定逮捕案件中，因为证据不足不捕的同比上升13.1%；在 不起诉案件中，因证据不足不起诉的同比上升17.3%。实践证明， 并未出现部分学者担心的制约力度下降等问题，反而是制约力 度大幅度上升，通过捕诉一体更有利于将以审判为中心的证据 标准向侦查前段传导，有利于案件质量的提升。 而有些改革的形式意义高于实质意义，比如前一段被诟病 的“什么是案件”的问题就是一例。为了体现出司法办案责任 制，凡是入额的司法官都要来办案，领导干部也不能例外，非 法治格局观 主要业务部门为了获得与核心业务部门一样的待遇，也要将自 己的工作尽量算到案件中来，这样才能体现自己的司法业务量， 才能多配员额。在这里，员额成为待遇和资源的象征，这样就 慢慢背离了员额制的本质。而这个争夺的核心就是关于“案件” 的定义，一度导致什么都是案子，案子的定义多达几十上百种， 把收案当办案，把转交案件当作办案，把案件每一个环节当作 一种案件类型，把司法事务工作理解为案件，其本质就是在争 夺司法责任制的待遇，却回避了司法责任制的责任，导致员额 制“大锅饭”的问题。需要多配员额的地方配置不到位，不需 要配置员额的地方却争取了不少，局部的“案多人少”现象反 而愈演愈烈。一个基层的刑事检察官就问过我，为什么每一次 改革，我们的人就会少一些？事实上，内设机构改革已经得到 了一定优化的同时，也仍然存在一些理解上的问题：将四大检 察的四个方向理解为四个一边大，尽量在内设机构上凑齐，但 是每一个内设机构都是一个壳，都要设置必要的内勤、事务、 管理的人员，麻雀虽小五脏俱全，设置多了必然冲击了核心业 务的资源。事实上，笔者根据张军检察长2019年在全国人大 的报告测算，刑事检察的工作量占到全部检察工作量的96%， 考虑到公益诉讼的成长性，刑事检察工作量也不会低于整体的 90%。而近年来的新增任务，比如扫黑除恶、认罪认罚、以审 判为中心等工作要求又主要是提给刑检部门的，但是刑检部门 目前的资源配置却很少超过50%。人员越少的院，这种壳成本 就越加高昂，部门已经成为阻碍资源整合的樊篱，有必要进一 步精简，在一些小院甚至可以考虑取消部门，全部案件在全部 司法人员之间实现大轮案，实现基层司法官的全科医生化，这 也是基层卫生机构主要配置全科医生的原因，人少就啥都得干， 这是一个朴素的道理。 三、局部与整体 很多事关全局的司法改革，其热度分布并不均匀。比如以 审判为中心的诉讼制度改革，法院的积极性最高，但这种积极 性会沿着诉讼链条而逐渐递减。一方面，这个中心没有硬起来， 庭审实质化还没有完全落实，还有着普遍的无罪恐惧论，法院 也不敢轻易判无罪。另一方面，案件质量的传递通道还没有完 全打通，不批捕、不起诉还不能完全顺其自然，有些压力让检 察机关背住了，侦查机关感受不到。当然这里面也有一个司法 成本问题。以审判为中心的诉讼制度改革是一个体系，但是它 在整个司法改革过程中又是一个局部，这个局部所能够分配到 的司法资源具有有限性。比如说所有案件都按照庭审实质化的 标准来，那这个司法成本是我们承受不起的——这个成本主要 指的是司法官的精力和时间，而且也没有必要。有些案件事实 很清楚，被告人也认罪，但是还要走流程，导致繁者不繁、简 者不简。 法治格局观 这就成为推进速裁和认罪认罚改革的初衷，成熟的法治实 践告诉我们，慢是建立在快的基础之上的，以审判为中心是建 立在认罪认罚基础之上的，这是法治的辩证法。为此，立法机 关两次授权改革，试点四年之后最终纳入立法，可见是极为审 慎的。但是认罪认罚从宽改革也有自身的特点，虽然它的目标 是给整个刑事诉讼程序减负，但是在检察环节这个局部上，反 而有时是增加负担的。比如对于不认罪的要进行教育转化，一 次不行两次，教育转化之后还要量刑协商，与律师进行充分沟通， 有些还需要征求被害人的意见，同时还要尽量提出准确的量刑 建议，这些下来必然比原来的模式费了很多力气，导致有些基 层检察官有抵触情绪，出现一个上边热、下边冷的问题。上级 看到了认罪认罚的社会意义，但是具体工作还是要由下级来做。 为此，检察机关内部就需要不断优化工作模式，简化工作文书、 法律文书和工作流程，从而降低检察官的负担，才能提高检察 官的内在积极性。但是认罪认罚这项工作总归是检察官承担的 多一些，根据两高三部关于认罪认罚的指导意见，检察官一般 都要提出确定刑量刑建议，而刑事诉讼法规定法官一般都应当 采纳，这两个一般就决定了检察官实际上承担了一个“准法官” 的角色，本来是通过检察官的量刑精确化来减轻法官的负担的。 但是个别法官并不领情，认为这侵犯了其本人的刑罚裁量权， 故意不采纳一些量刑建议。这在改革过程中也是一种正常现象， 需要检法多加沟通、磨合，也需要法官进一步转变理念。但从 根上来说，这实际上是一个整体与局部关系的问题，如果从局 部的角度看问题，只能看到自己的利益、自己的付出、自己的 格局，只有将自己置身于整个司法体系当中，整个司法改革进 程当中，才会理解一项司法改革的真正价值。 我们就是需要这样一种司法改革的宏大视野，看清司法改 革的全貌，获得一种全局的司法观，从而实现自身司法格局的 拓展。 法治格局观