第三章国内外城市更新与空间治理的实践 由于发展的阶段和历程差异，西方发达国家较早地开始了城市更新实践，并积累了较多的经验教训。在我国的台湾地区，市地重划、区段征收等实践也为城市更新提供了新的思路。他山之石，可以攻玉。本章选择纽约、伦敦、东京与我国的台湾地区作为案例，剖析其城市更新的历程，分析其规划体系与政策工具，以期对我国的城市更新和空间治理有所借鉴与启示。 第一节纽约的城市更新 (一) 纽约城市发展与更新的历程 1. 纽约城市发展面临的土地供需矛盾 作为处于金字塔尖的全球城市，纽约的城市发展历程举世瞩目。通常所说的纽约市指纽约大都市区的中心城区，包含布朗克斯区、布鲁克林区、曼哈顿区、皇后区和斯塔腾岛，面积为621.6km2，2018年常住人口839.87万人，人口密度约为1.35万人/km2。近20年来，纽约大都市区GDP稳步增长，从2001年的1.2万亿美元增长到2018年的1.53万亿美元。 1988年至2014年，纽约的住宅用地比例从33.33%增长到42.52%(表31)，远大于我国大城市住宅用地占比。土地资源剩余量逐年下降，未被开发的空地从18.25% 降至7.43%。产业结构呈现明显的“去制造业化”特征，传统制造业外迁，工业和制造业用地占比仅为3.48%(黄迎春等，2017)。随着20世纪70年代以来的内城复兴和人口回流，大量建设活动相继开展，纽约市的闲置地块数量从1995年的约5.7万块减少到2006年的3.6万块，占用地总量的7.1%，其面积总和几乎与整个曼哈顿岛相当。由于大量空地为私有物业，闲置用地转化为建设用地困难重重(李甜，2017)。21世纪以来，随着全球化进程加速，全球城市之间竞争加剧，气候变化、人口快速增长、基础设施落后、公共机构负债等问题给纽约的城市发展带来严峻挑战。纽约需要在有限的空间内解决土地供需矛盾，应对高房价、缓解住房紧张，创造宜人的空间环境(田莉，李经纬，2019)。 表31纽约市土地利用结构(1988—2014年) % 年份 土地总面 积/km2 住宅用地 商业用地 工业和制 造业用地 交通设 施用地 公共设施和 机构用地 开敞空间和 娱乐用地 停车设 施用地 空地 1988 579.77 33.33 8.05 6.75 8.76 24.86 —18.25 2000 594.08 43.02 3.68 4.36 5.31 9.11 20.35 1.33 12.84 2004 623.14 41.68 3.75 3.88 7.53 7.38 25.10 1.30 9.38 2009 622.81 42.38 3.97 3.61 7.17 7.33 25.35 1.32 8.87 2014 628.01 42.52 3.91 3.48 7.58 6.82 26.96 1.30 7.43 来源： 黄迎春，杨伯钢，张飞舟，2017.世界城市土地利用特点及其对北京的启示［J］.国际城市规划(06)： 1319 2. 纽约城市更新的历程 纽约的大规模城市更新始于20世纪五六十年代的战后重建，经历了20世纪七八十年代的谷底，以及1992年之后新自由主义高潮等阶段(图31)。20世纪初，美国工业化的高速发展带来劳工阶层居住环境的恶化，引发了社会对贫民窟的关注，1895年纽约市的贫民窟清除计划拉开了美国城市更新的序幕。20世纪前30年，贫民窟清除运动围绕着是否动用征收权、多大程度上使用这项权力以及征收者需要付出多少成本而曲折展开。 第三章国内外城市更新与空间治理的实践 城市更新与空间治理 图31纽约城市更新的历程 来源： 作者自绘 1949年美国启动新的《国家住宅法案》(National Housing Act)，允许联邦基金除了改善贫民窟状态外还能用于城市更新发展。联邦政府向私人开发商和投资者提供了实质性的公共资金资助，以公共资金为杠杆撬动私人投资。但开发商被排除在更新项目策划与规划之外，只有在政府土地被清理成为净地后才允许其接手承建。罗伯特·摩西(Robert Moses)于20世纪30年代至60年代领导了纽约贫民窟清除委员会(Slum Clearance Committee)，以城市更新之名铲除成片的纽约社区，导致穷人、移民等社会弱势群体被迫搬迁，丧失了谋生之道。安德森(Anderson，1964)对城市更新运动初期大规模改造提出了尖锐的批评，认为政府完全不应该以公权力干预城市发展，特别是不可动用由政府垄断的征用权。20世纪50年代至60年代，推土机式的城市更新由于财力有限、精英主导、缺少弹性和选择性，对城市的多样性产生破坏，成为雅各布斯(Jane Jacobs)笔下《美国大城市的死与生》的抨击对象。 “二战”以后，高速公路建设和郊区购房优惠政策推动中产阶级向郊区外迁，加速了城市空间的向外蔓延，导致内城衰败、房屋空置率上升、犯罪率和失业率增长等问题。面对内城交织的经济和社会问题，城市更新不再是消除贫民窟那么简单，社区重建不仅是为了建造更好的房子，还要兼顾地方的经济发展，城市更新的目标从消除破败(blight clearance)走向了城市再生(city rebirth)。20世纪70年代的美国经济发展持续低迷，财政萎缩，来自联邦的资金资助明显减少，城市更新的责任和权限逐渐下放到地方，私人投资部门在城市发展与更新中扮演了越发重要的角色。随着内城衰落和中产阶级郊区化日益加剧，城市更新转向以中心区复兴为主的“商业取向”，当地政府通过商业团体的运作振兴衰败的内部城区，并以此与日趋繁荣的郊区相互竞争(Zhang，Fang,2004)。1970—1990年这个阶段经历冷战、经济萧条，但城市更新并非停滞不前，而是从强人政治的叙事转向了更为多元的更新治理。社会力量开始参与到城市更新中，典型事件包括因拯救中央车站(grand central)运动而引发的关于城市遗产保护的大讨论，以及由非营利性环保组织发起的社区花园运动(钟晓华，2020)。 20世纪80年代城市更新受到房地产等利益的影响，政府对衰败地区的定义模糊导致政策工具使用不当，引致社会公众对城市更新中“公共利益”实现的强烈质疑。90年代随着城市蔓延以及内城衰败等问题的加剧，城市更新从房地产开发商主导、振兴经济为目的的商业性开发转向经济、社会、环境等多目标的综合治理。再贫困化的社区复兴、重建CBD，以为所有人兴建住房 (housing opportunities for people everywhere，HOPE)计划和赋权区划 (empowerment zoning，EZ)倡议为代表的新一轮更新计划，在联邦政府的支持下孕育而生(钟晓华，2020)。地方政府着力把握对城市更新具体事务干预的平衡点，致力于出台政策工具帮助业主和开发商对地区进行有机更新，努力兼顾私有产权保护、开发商的投资利润和社会公共利益维护。过去30年间，纽约对于公共产品的投入持续下降，市政府越来越多地采用城市再开发项目捆绑公共要素的方式实现“公私合作式”的公共品供给，如可负担住房、公园等。如美国激励性区划(incentive zoning)通过容积率奖励等方式激励既有产权主体出资金和土地为社会提供公共物品，成为城市公共物品生产的有效模式(于洋，2016)。 (二) 纽约城市更新的政策工具 随着1949年美国启动新的联邦住宅法案、州政府的城市增长管理法规以及地方区划条例的完善，不断涌现出各种政策工具用于城市更新，包括税收融资、土地调控和发展管理三方面。这些政策工具随着城市更新社会背景的不同出现了政策更替(姚之浩，曾海鹰，2018)。 1. 税收融资工具 与我国城市更新以开发商投资为主，政府适度支持的模式不同，美国主要通过激励性措施如物业税增值和各类税收、基金融资工具实现项目融资。地方经济发展组织通常提供一系列的公共融资工具帮助开发主体减少开发费用、债务费用和运作费用，包括提供贷款抵押担保(loan guarantee)、提供再开发补助金、税金减免(tax credits)、债券融资(bond financing)等，以城市更新为目的的主要税收融资模式包括税收增额筹资和商业改良区。 税收增额筹资(tax increment financing，TIF)是州和地方政府层面提出的一种基于地方房产税增值的融资方式。其原理是地方再开发机构选择再开发地区划定为TIF政策区，拟定再开发规划并批准具有潜力的项目，预估项目费用和周期，在TIF政策实施前(基年)对地区物业税现状、收入来源、未来物业增值收入进行评估。在TIF政策期内冻结政策区内所有房地产评估价值，政策期内由于经济发展带来的房地产评估价值的上涨将用于支付TIF政策区内的公共基础设施改善和再开发项目，也可转移至其他TIF政策区用于开发投资。地方政府运用TIF工具有效地回收了地区土地外力增值，将增加的物业税用于社区的物质空间更新和基础设施建设，降低了政府干预城市更新项目的经济风险。 商业改良区(business improvement districts,BIDs)作为一种基于商业利益共赢，地方和商业团体自愿联盟的以抵押方式开展的自行征税资金机制，运作资金来自商业区内各业主根据物业评估价值自愿负担的地方税(约占80%以上)、地方政府拨款和公共资金筹集。1992年成立的纽约布鲁克林区的大众科技中心商业改良区(MTBID)，聚集了JP摩根、国家电力、帝国蓝十字和蓝盾公司等跨国商业机构以及纽约大学理工学院等学术机构(图32)。2014年，区内各机构所交的地方评估税占了MTBID总收入的89.82%，充足的资金为区内机构和商家的公共服务提供了保障(表32)。 图32纽约1996年建立的 Brooklyn Metro Tech 商业改良区(有彩图) 来源： Business improvement districts［R］.Urban Land Institute，2003 表322013年6月至2014年6月MTBID的收支明细 收 入 款 项 金额/美元 支 出 款 项 金额/美元 评估税 2734012 安全 1375541 项目服务收入 19507 卫生 333064 货币捐赠 25516 活动和项目策划 6766 实物捐赠 181480 简讯和推广 132775 政府拨款 50540 商业开支和公共改善 254242 利息收入 623 管理费用 797879 出租收入 31108 其他收入 1000 总计 3043786 2900267 来源： Metrotech Area District Management Association, Inc. Financial Statements and Auditors Report，2015. http://downtownbrooklyn.com/about/metrotechbid. Metrotech Area District 2. 土地调控工具 土地利用调控对纽约进行存量土地资源管理，缓解土地供需矛盾至关重要。城市更新作为常态化的经济发展公共政策之后，地方政府开始在城市和社区层面建立存量土地资产的管理体系，专门负责对辖区内零星土地资源的获取、整合。城市层面，地方经济发展组织通过土地银行(land bank)将辖区内零星、低效、闲置土地有目标、有投资计划地加以整理、征收，整合积累的小地块土地资源吸引企业参与地方投资。纳入土地银行的土地一般包括城市的剩余土地、捐赠的土地、征收而来的土地、从私人部门购买的土地等。土地银行的运作资金来源于政府所有的土地租赁、出售获得的收入，这部分收入也用于对获取的土地进行改良和运营。社区层面，由社区活动人士、商人和相关专业人士(如规划师、房地产经纪人)等组成的非营利机构——社区土地信托机构(communtity land trust)管理运营土地资产。在破败地区或正在经历投资缩减的地区，社区信托机构通过借贷购买、获取捐赠或向政府回购的方式获取闲置土地。信托机构在出售一部分土地后，也会保存一部分土地以低于市场价转售出租，以解决本社区内低收入家庭或是年轻人的临时性居住需求。 随着住宅紧缺、租金负担严重和户型失配等问题的加剧，2003年以来，纽约市长提出了“新住宅市场计划”(New Housing Marketplace)和“新住房改善十年计划”(Housing New York)，这些计划着力于存量用地的二次开发，在现有公共住宅空地、低效使用的公共设施及公共部门持有的小尺度空地上启动新建住宅项目，旨在提高土地利用率和居住集约性，也被称为“填充计划”(李甜，2017)。此外，纽约市政府通过棕地开发解决土地供需矛盾，提高住宅供应量。2008年，纽约成立了棕地修复办公室(OER)。2011年OER推出了全州第一个棕地自愿清理计划(NYC VCP)，加入该计划的项目可以获得低成本或零成本的土地回收，抵免部分清理费用，减免部分政府的税费。 为鼓励私人投资开发棕地，纽约政府鼓励纽约州议会通过立法来稳定州棕地清理项目提供的税收抵免，为保障性住房和工业发展项目提供税收抵免通道，降低棕地的清理成本。同时纽约市提供城市基金鼓励私人投资者参与NYC VCP的运营，到2014年已通过NYC VCP确定了45个可负担住房项目(图33)，将建造超过3850套新住房。纽约棕地清理计划涉及的棕地再开发中，69%的土地用于住宅开发(其中19%用于可负担住宅)，填充开发的效果显著。至2017年，纽约市已经修复了577块棕地，完成超过475个点的260多个项目的修复工作，建设了超过2350万ft21ft2=0.093m2。的新建筑空间，其中大约23％的项目用于建造新的保障性住房(The City of New York，2017)。 图33纽约棕地可负担住宅建设项目分布 来源： The City of New York，2014.PlaNyc Progress Report. 3. 发展管理工具 美国20世纪50年代以来区划的新发展为城市更新提供了新的规划管理技术手段和思路，为城市更新实践保障社会公共利益、扶持社会低收入阶层提供了支持。地方政府创设了各类弹性区划技术和增值管理工具以改善传统区划对存量再开发的不适应性。在城市更新中最常用的政策工具是激励区划(incentive zoning)。激励区划的核心是以空间增额利益(如容积率奖励)和允许区划条件变更(如建筑后退、层高、停车场地条件)为条件引导开发商在再开发活动中自愿提供社会所需的公共空间、学校和低收入住宅，使再开发项目最大限度地兼顾城市整体密度控制、减少房地产开发对城市外部空间的负效应(章征涛,宋彦，2014)。与激励区划类似的是非排他性住宅规定(inclusionary housing regulation)，该规定要求开发商在新住宅区开发时提供一定比例(10%~25%)的低收入住宅，以取得区划变更和密度奖励的许可。20世纪50年代至60年代，开发空间奖励、公共设施奖励、特定地区奖励等容积率奖励规则最先在纽约等大都市的区划条例、城市中心区区划条例中出现。 激励区划的另一个重要作用是通过容积率奖励等方式激励既有产权主体出资金和土地为社会提供公共物品，本质是利用市场力量进行公共物品的生产，通过政府代表公众与开发商之间签订的一份关于公共物品生产的社会契约，政府支付奖励容积率，并获得公共物品。纽约市1961年通过引入激励性政策鼓励私人资本投入公共空间建设，并正式提出私有公共空间政策(privately owned public space，POPS)，鼓励社会资本投资在私人土地上建设，并向社会免费开放的公共空间。截至2014 年年底，纽约市已在332个项目中共建成总面积达约350万ft2的POPS，相当于纽约中央公园面积的10%，这些公共空间98％集中在寸土寸金的曼哈顿岛(图34)。其中分布在人口密集的下城和中城的分别占比14％和30％，有效地缓解了高楼林立的曼哈顿岛缺乏城市开放空间的问题(于洋，2016)。 图34纽约市私人资本投入提供的公共空间分布 来源： 于洋，2016.纽约市区划条例的百年流变(1916—2016)——以私有公共空间建设为例［J］.国际城市规划，152(2)： 102113 20世纪70年代以后，中产阶级的郊区化、中心区的持续衰败、大规模城市开发对美国城乡土地使用带来一系列经济、环境和社会负面影响。在城市更新领域，以容积率红利(density bonus)、容积率转移(floor area ratio flow)、容积率转让(transfer development right，又称开发权转移)、容积率储存为代表的容积率调控技术是最为有效的增长管理工具。这些政策工具通过各类调控技术致力于城市中心区空间品质的再造和历史文化环境的保护，调节土地再开发中的私人利益和社会公众利益。城市更新公私合作的治理结构，区划法为容积率调控提供了实施平台(戴锏，2010)。开发权转移机制经常用于“地块合并” 通过地块合并来转移并累积开发权，将合并地块的开发容量累积到一定的小地块建设高层，是一种无须规划审批的开发模式，主要适用于纽约土地资源稀缺的黄金地段。通过开发权转移和地块合并，开发商实现了建设超高层建筑的诉求。(zoning lot merger)，实现市中心小地块的整合，从而有利于土地开发利用。开发权转移解决了政府区划对容积率粗线条的划分与市场供需不同产生的矛盾，通过市场手段调整开发权。 (三) 纽约城市更新的实践： 高线公园 高线公园(High Line Park)是一个位于纽约曼哈顿中城西侧的线型空中花园，原是1933年修建的一条连接肉类加工区和34街的哈德逊港口的铁路货运专用线，后于1980年功成身退，废弃多年后政府计划拆除。1999 年两位当地居民Joshua David 和Robert Hammond发起并成立了“高线之友”非营利组织(Friends of the High Line，FHL)，倡导将高线铁路改建为公众休憩空间。通过众筹，FHL获得了50%的建造经费及90%的运行经费，将高线改造成独具特色的空中花园走廊。这条高架路从纽约市肉库区直通到曼哈顿西城区的第30大街，总长约2.4km，沿途可欣赏美景和哈德逊河，还能经过一些地标性建筑。高线公园不仅可以为市民提供更多的户外休闲空间，也创造了新的就业机会和经济利益。高线公园同样经历了长达10年以上的分期建设，一期于2006年4月启动，至2019年6月，完成了三期工程(图35)。 图35高线公园鸟瞰 来源： 网络图片 高线公园的开发首先面临的就是土地权属的转化和开发权转移问题。由于高线公园拥有的开发权有限，如果周边地区建筑的开发权完全运用，会将高线公园完全遮蔽。高线公园将高线廊道内原土地所有者的开发权转移到其他符合条件的接收地块，并将转出的开发权出售给开发商。参与“高线之友”的开发商需接受开发权转移从而获得容积率奖励。开发权转移和容积率奖励机制的引入，使得高线公园的开发商和公园本身均受益。开发商每获得一平方米建筑面积奖励，就要捐出50美元用于公园的发展基金； 开发商提供一定比例的保障性住房将获得容积率奖励，奖励后地块容积率从原先的5~7.7提高到7.5~12。 张庭伟(2020)认为高线公园在多方面表现出城市更新范式转移的特点。该项目自下而上地应对居民的需求，成为“适应性再利用”(adaptive reuse)的样板，创造性地利用原有的客观环境条件，而不是拆光推平，体现了城市更新的社会文化功能； 高线公园建设过程中，纽约规划部门积极配合，为此修订了区划法规，通过开发权转移获得周围土地所有者的支持，减小了开发的阻力。通过公私合作PPP的模式，以社区为运行管理的主体，民间资本为投资的主体，政府以修改法规、提供部分启动资金作为支持，减少了城市更新的社会、经济和文化代价，实现了社区、政府、业主三方共赢，体现了城市规划的制度创新。 (四) 纽约城市更新对我国城市更新的启示 对于纽约来说，在有限的土地资源约束下，如何提升土地的使用效率和价值、复苏地区活力，是其保持全球城市竞争力的重要考量。纽约的土地供需矛盾随着人口增长和经济转型日益尖锐，城市更新在高密度环境下采取填充式的开发模式，通过开发权转移，激励区划等弹性区划技术，结合税收融资政策、土地银行和信托的支持，挖掘存量棕地、空地、低效用地的开发潜力。棕地开发，小地块填充，原有低效用地的再利用，“口袋公园”等精细化计划，为我国大都市的城市更新提供了有益的参考。城市更新政策工具的使用受到公私部门的角色变化和城市更新思潮的影响(表33)。由于制度不同和国情差异，我们对美国城市更新政策工具难以直接照搬，但其政策工具形成的出发点、演变规律、实施绩效对我国具有借鉴意义。我国应从公共政策的角度，通过税收、融资、规划管控等政策工具推动城市更新实施。以控规和更新规划为平台，构建公私社区合作的协商平台，借鉴美国发展管理的工具，创新更新地区土地再开发的管控手段。 表33美国城市更新思潮变化与不同时期的政策工具 城市更新思潮变化 城市更新政策工具 政 策 目 的 以清理贫民窟解决住宅需求为目的的城市改造(20世纪30年代至40年代) 1937年《国家住宅法案》建立的等量清除条款，1949年《国家住宅法案》、公益征收 通过联邦基金的触媒作用带动私人投资 以振兴城市经济为目的的商业性开发(20世纪50年代至70年代) TIF、BIDs、税金减免、贷款担保(loan guarantee)、债券融资(bond financing)、激励性区划、公益征收 吸引私人资本，清理衰败，促进地方经济发展，为城市获得更多的开放空间 以促进空间可持续发展为目的的城市综合治理(20世纪80年代至今) BIDs、增长管理工具、弹性区划技术、土地银行和信托 保护历史文化，完善商业服务环境，提升改造空间环境品质 来源： 作者整理 第二节伦敦的城市更新 伦敦，英国首都，坐落于大不列颠岛东南，是一座拥有2000多年历史的世界级城市，也是英国的政治、经济、文化、金融中心。作为工业革命的勃兴之地，这里诞生了无数科学技术发明，既经历了工业革命带来的经济繁荣，也饱受战争破坏、环境污染、内城衰落、经济危机等灾难的摧残，但城市更新始终伴随着这座城市的发展。伦敦的城市更新从初露端倪到发展成熟，经历了凯恩斯主义下的政府主导、新自由主义下的资本主导再到后来多方主体的介入并存等阶段，逐渐形成一个主体多样化、目标多元化的成熟城市更新体系。本部分主要讨论大伦敦地区的城市更新起源、变革和实施成效，厘清其每一个阶段的政策背景、实施措施和相应影响，并着重介绍其规划体制与实施机制，以期为我国城市更新发展得出一些启示。 (一) 伦敦的城市发展概况 截至2015年，大伦敦地区(Greater London)有8673713人，总面积为1579km2(610mi21mi2=2589988m2。)，人口密度为5177人/km2(13410人/mi2)，包括内伦敦与外伦敦(图36)。伦敦的城市更新进程从工业革命开始，经历了从萌芽到成熟的发展阶段。 图36伦敦行政区划图 来源： 图片来源于网络