“中国现代政治学经典文丛”编委会
主编：张小劲 谈火
执行主编：刘
编委会成员
张小劲景跃进任剑涛应星
谈火生刘瑜苏毓淞于晓虹
孟天广刘猛曲甜赵娟
总序
对那些既向往政治昌明，又钟情学术探究的个人来说，两全其美的选择莫过于修
业、治学以及授教政治学。学无止境，知也无涯，穷毕生之力亦可自明通达；种学织文，
诲人不倦，乐在得天下英才而教之；知世则哲，学优则仕，当可奉献智识于国家与社会。
历史无疑厚待了这些自知且欲的知世者。一百多年前，一场革命的爆发、一个朝
代的终结与一所现代大学的诞生交错在一起，为这个已有五千多年历史的古老国度带
来了新思想的激荡和新学术的萌生。传统的政治智慧与治国术理，西洋的政治思维与
制度创设，时下的政治运作与治理实践，汇集成了一个名曰“政治科学”的现代学科，
成为可传授的知识、可研究的学问和可求解的主题。
在这所最初被叫作“清华学堂”的现代大学里，“政
“政治学”成为最早开设的课目，
治学会”成为最早组建的校园社团，“政治学系”更是学堂改制为大学时首批开办的
学系之一。在相当长一个时期里，从清华园启程远涉重洋、留学海外的青年才俊，以
政治学为志向者不在少数。成立未久的政治学系不仅接纳了诸多学成归国的政治学人，
而且吸引了清华园里最多数量的学生。借由这些师生的发奋蹈厉，清华政治学系迅速
崛起为首屈一指的中国现代政治学研究重镇。其先生师长，建树丰厚，享有学界显赫
声名；其后进学生，撒播八方，讲学从政致用其长。
清华政治学系因1952 年院系调整而取消，历经五十余年之后得以复建，再十年
后又有重组。由是之故，政治学在清华，一如其他社会科学和人文科学，中道崩裂的
场景似多于弦歌不辍的情形，原本辉煌的片段久蒙积年累月的尘埃。然而，历史毕竟
仍是慷慨大度的。当我们这一代政治学人再度聚集清华园时，系史的原始档案以及前
辈学人的行藏著述无疑成了政治学系师生共同必修的功课。历史既展现了西方政治学
引入中国并渗透本土知识的融会进程，又记述了仁人志士企盼民富国强且为之付出心
沈乃正文集
血的前尘往事。不欺名于先人，不湮没于事功，历史记载着事实与真相。追念前辈，
追比先贤，更是历史所宣明的道理和主张。
在完成这门功课的过程中，寻觅的艰辛与发现的快乐，对于名师高徒的羡慕与恨
不同行的慨叹，关乎学问的体悟与期许未来的责任感，始终交织在一起。由此我们更
加确信，在推进政治昌明、追寻良治善政的路途中，政治学必是能够取之汲之、惠我
惠众的知识源泉。
本套丛书即是这门功课的初步作业，丛书收录数位学者的学术经典之作。这些学
者在中国现代政治学发展史上素有一代宗师的美誉。他们的学术经历和教学生涯，他
们的治学态度和学业理路，他们的创新成就和知识贡献，构成了现代中国政治学发展
的实体内涵和无形财富，成为当代中国政治学的历史传统和学术道统中最宝贵的组成
部分。而他们的学术文字更是中国现代政治学发展史上的宝库。
从知识社会学的角度无疑可以更清晰地揭示1920 年代末至1930 年代这一代政治
学人的学术共同点。这些学者身上的共同点，既涉及家国命运和时代特点，又包括个
人遭遇和生命历程。
首先，他们有着同样极其特殊的教育经历和学术背景，而这种教育经历和学术背
景也是这一代政治学者所独有的。他们大都幼年接受中国传统教育，对中国传统文化
有着广泛精深的理解；少年时代进入现代大学接受教育；其后远涉重洋，前往欧洲或
美国，再接受高度系统化的科学训练。在他们身上，中国文化的底蕴与西方学术的造
诣并存而相长。
其次，他们同样处在近代中国一个极其特殊的社会环境中，这种社会环境从1920
年代中后期至1930 年代中后期。在这段时期里，国家形式统一，局势相对稳定，但
平静背后暗藏的困难和挑战，给予这代学人时不我待、时不再来的急迫感，迫使他们
珍惜时间、用功学术。
再次，他们胸怀着共同的学术抱负，在治学中强调引入现代政治学专业知识和先
进文明的政治智慧，整理中国丰富的历史资料和复杂的现实素材，以系统化和体系化
的方式与世界先发文明对话交流，进而面对中国的问题探寻出路和办法。这种学术抱
负既潜藏于中华民族传统文人积淀和传承的伦理之中，又前所未有地融入了现代学术
的思维要素和科学态度。更具体地说，“天下兴亡，匹夫有责”以及“为大多数人求福祉”
是他们走上政治学研习道路的理性依据和情感依托，随着专业知识的积累，他们的学
术期待演化为以学术强国、以教育救亡的现实选择，意图用自己的所学所长救国家于
即倒、拯万民于水火。环境容许，他们着力于学术；一旦有所需求，他们甘愿放弃学
术而以自身所长直接介入现实政治。总之，书生报国，对他们而言不是两可之间选择，
而是生存的样式本身。
一如吕文浩所言：“从人事的网络来说，早期养成清华习气的那批毕业生陆续返
校执教，形成以后实际左右校政方向的所谓‘少壮派’。这批人以及有意无意援引的
教授大抵具有相似的文化背景，工作和生活在同一个清华园内，自然容易形成相似的
学风，也就是学界所称道的‘清华学派’。”尽管他们钻研的问题有所不同，但他们之
间相互尊重，最终都在清华共同推进着现代政治学的发展；更确切地说，这是在古老
中国创立现代政治学的伟大事业，是以中国素材所提炼的政治智慧培养中国的人才，
以现代科学方法重新认知中国的尝试；清华政治学人的工作在某种程度上就是使中国
接近和融入世界先进文化，接触和汲取世界先进文明的功业。
从学术史的视角，老清华的政治学系表征了民国时期政治学的学术水准，成为中
国现代政治学上的典范。鉴于前辈学者学术成果所具有的学术价值和历史意义，特整
理出版“中国现代政治学经典”，为往圣继绝学，为学术传薪火，为中国现代政治学
的发展贡献一份力量。
“中国现代政治学经典”编委会
总序
导言
沈乃正：中国地方政府制度研究的先驱者
沈乃正，字仲端，1899 年出生于浙江嘉兴。1913 年考入清华学校，编入1921 级，
与浦薛凤、吴国桢等人同级。1 在清华就读中，沈乃正专心向学，并培养了全面的素质。
他曾经参加清华学生创办的“政治学研究会”
2 还长期参加孔教会的活动，并曾担任过
清华学生成立的孔教会会长、孔教会评议部部长、推行部副部长等职务。他不仅参加
本级学生的英语辩论会并经常在辩论中胜出，3 还和罗隆基、闻一多等被推选为清华国
语演说辩论会会员，表现出了极为优异的口才和思辨能力。4
1921 年8 月，与辛酉级留美预备部毕业生45 人一道，沈乃正顺利踏上了赴美留
学的漫漫旅程。5 来到美国后，沈乃正先是进入印第安纳大学政治学系，学习国际公法
专业，于两年后的秋天获得文学学士学位。随后，转投哈佛大学继续学习国际公法；
一年后，沈乃正获得国际公法及地方政府专业的哈佛文学硕士学位。之后，他继续在
哈佛攻读博士学位。前后五年在美国的专业学习，奠定了沈乃正日后从事政治学教学
与研究的治学方向。
1927 年，沈乃正从哈佛学成归国，随即受聘于南开大学政治学系。在南开任教期间，
1 清华大学校史研究室编：《清华大学史料选编第4 卷解放战争时期的清华大学，1946—1948 》
641 页，北京，清华大学出版社，1994 年。
2 《清华周刊》，1921 年纪念号。
3 《清华周刊》第106 期，1917 年4 月26 日。
4 《清华周刊》第117 期。
5 辛酉级名单，见王焕琛编著：《留学教育——中国留学教育史料（第1~5 册）》，1081 页，台北，国
文编译馆，1980 年。
沈乃正文集
沈乃正主要讲授了“政治学概论”“比较政府”“政党学”等课程。1 在讲课之外，他还
在政府中兼职，曾经担任军官团上校教官。2 此后，沈乃正离开天津曾在国民政府内政
部中短暂任职，3 旋即接受浙江大学的聘约。4 在浙江大学，沈乃正不仅受聘为政治学教
授，而且出任政治学系系主任的职务。他先后讲授过“政治学原论”“比较政体”“行
政学”“文明史”“中国政府”等多门课程，5 为浙大政治学系的早期发展做出了重大贡献。
授课之余，沈乃正笔耕不辍，先后完成了大量的政治学教材和读物的撰写工作。
他根据在南开讲学时的讲义撰写了《美国政党》，交由上海商务印书馆于1930 年11
月出版；他翻译了《政治学总论》，由浙江财务人员养成所印行；写成了《比较政治
制度》，于1934 年交中华书局出版。所有这些书籍构成民国时期研究政治学和比较政
制的入门必读之作，其中的《比较政治制度》一书到1940 年代时还在再版。
然而，身为清华人，沈乃正所萦绕在怀的仍然是水木清华那个弦歌不辍的校园。
浦薛凤就任清华政治学系主任之后，为增强政治制度、市政学及中国政府等关涉本国
政治之课程的师资力量，聘请沈乃正入清华任教。6 而沈乃正自然也十分愿意接受这份
教职，于是他便在1933 年8 月从浙江大学赶赴清华大学，就任政治学系教授。7
在清华大学任教期间，沈乃正致力于比较政府与中国地方政府的教学，他主要承
担了“市制度”“市行政”“地方政府”“中国地方政府研究”等课程的讲授，8 并针对课
程需要编写了“中国地方政府资料”“法国地方政府”等讲义。在这些课程当中，沈
乃正以政治制度之比较为基本思维方法，引导学生对政制结构及其运行的特点展开深
入思考，同时并不单纯依赖以书本知识为传授之源，还鼓励学生进行实地调查，并延
请地方政府官员与学生做深入的探讨，显然，经验实证的科学精神已经契入沈乃正关
于政制的教学与研究之中。当时清华大学初创研究生教育，清华法学院成立法政研究
1 王文俊等选编：《南开大学校史资料选（1919—1949）》，67~68 页，天津，南开大学出版社，1989 年。
2 参见沈乃正：《美国政党》，例言，上海，商务印书馆，1930 年。
3 樊荫南编：《当代中国四千名人录》，119 页；又见刘国铭主编：《中国国民党百年人物全书（上册）》
710 页。
4 蔡继贤、郑厚同：《怀念浙大创始人之一邵裴子》，见浙江省政协文史资料委员会：《浙江文史集粹
第5 辑教育科技卷》，杭州，浙江人民出版社，1996 年。
5 孙宏云：《中国现代政治学的展开：清华政治学系的早期发展（1926—1937）》，200 页，北京，生活·读
书· 新知三联书店，2005 年。
6 [ 美] 浦丽琳：《梦萦清华的父亲》，见清华校友总会编：《校友文稿资料选编第六辑》，92 页，北京，
清华大学出版社，2000 年。
7 清华大学校史研究室编：《清华大学九十年》，65 页，北京，清华大学出版社，2001 年。
8 清华大学校史研究室：《清华大学史料选编第2 卷（上）》，《国立清华大学时期，1928—1937 》
369~375 页，北京，清华大学出版社，1991 年；陈新宇：《近代清华法政教育研究（1909—
1937）》，载《法政论坛》，2009（4）。
所，沈乃正入校后亦即投入对研究生严格的训练之中，他与陈之迈、浦薛凤共同开设“
治制度专门选读与研究”，主要指导关于中国地方政府方向的硕士论文写作。
沈乃正的入盟，使清华政治学系在中国政府与政治研究领域中的实力大增。他
分关注政府的实际运作过程，花费了大量精力，从搜集、整理和编辑相关资料入手
在中国地方政府的研究方面继续推出了一系列学术成果，仅在1936 年，他就在清华
学的《社会科学》（第1 卷第2 期）上发表了《中国地方政府之特质与中央政府之
制权》，在The Chinese Political and Social Science Review 上发表了“The Local Government
of China”
在1936 年11 月出版的《行政研究》
第1 卷第2 期）上发表
《江宁兰溪行政调查报告》，在同年12 月的又一期《行政研究》（第1 卷第3 期）上发
表了《地方自治确立前省县权限之调整》。1937 年，他又在清华《社会科学》（第2 卷
第2 期）上发表了《清末之督抚集权，中央集权与“同署办公”》。同一年，沈乃正根
据清华“地方政府班”所发的讲义，又补充材料对文本进行了大量的修改，最后由商
务印书馆出版了《法国地方政制》一书。这些研究成果对于当时的学人认识政治制度
的实际操作，实际上具有非常重要的引导作用。
1936 年夏，接受时任行政院政务处长蒋廷黻邀请，沈乃正参与了行政院的工作，
并对江宁兰溪两实验县进行调查研究，写出了《江宁兰溪行政调查报告》，由《行政研究》
发表。2 沈乃正在清华的另一同事陈之迈也一道参与了行政院的地方调查工作，只不过
陈在此后走上书生从政之路，而沈乃正则是在教书与从政之间徘徊，且最终选择了前
者。1937 年“七七事变”之后，沈乃正随清华政治学系南下，在新组成的西南联合大
学政治学系任教，担任“近代政治制度”“地方政府”“市政府及市行政”等课程的讲授。3
也许是为了就近照顾家人，4 沈乃正于1941 年年初去岭南大学应聘文学院历史政治学系
教授，5 但此后不久，香港沦陷，岭南大学不得不迁至粤北韶关，而终在曲江大村复校。
抗战胜利之后，沈乃正参与了上海接管工作并于1946 年8 月至1949 年3 月任职上海
1 陈新宇：《近代清华法政教育研究（1909—1937）》，载《法政论坛》，2009（4）
2 见沈乃正：《江宁兰溪行政调查报告》，载《行政研究》，1936（1~3）
3 西南联大北京校友会编：《国立西南联合大学校史——1937 至1946 年的北大、清华、南开》274 页
北京，北京大学出版社，2006 年；北京大学等编：《国立联合大学史料3 ：教学、科研卷》，1(，) 27 页
137~138 页、160 页，昆明，云南教育出版社，1998 年
4 从北平到长沙，沈乃正的家眷并未随行，其家人则移居于香港，并与陈寅恪的家眷合住一楼。
现有资料来看，家庭原因可能是沈乃正选择离开西南联大的重要理由。（见高昆山、丛曙光编著：《
生不息着亲情：闻一多家书》，116 页，沈阳，辽宁古籍出版社，1996 年
5 《岭南大学校报》，1941（88）。
导言
沈乃正文集
市参事室。1 但就在这个时候，沈乃正其实也在计划返归清华任教。2 但最终沈乃正未
能北上，反而于1949 年转赴台湾。
到达台湾以后，沈乃正于1950 年始任教于台湾大学政治学系。当时尚在台大政
治学系学习的1953 级学生连战，曾听过沈乃正的课程，并深为赞叹他的专业知识和
能力。3 时隔未久，沈乃正即接到美国北卡罗来纳州立大学的邀约，大约于1951 年赴
美讲学。但在1953 年，台湾东海大学创办，沈乃正又从美国返回台湾，就任东海大
学教授。后沈乃正又得到佛蒙特大学的邀请，于1959 年再度赴美，先做访问教授，
后任长期教授，直到1964 年退休，与夫人孙成玖女士移居费城。4
在中国政治研究中，沈乃正是中国地方政府与政制研究的开创者。在美留学期间，
他即将地方政府研究作为自己的主要研究方向；而回国之后更是在比较政治制度与中
国地方政制上取得丰硕成果。经过美国政治学的系统训练，沈乃正能够运用科学的比
较研究和分类方法，对于各国政制之异同有极为清晰的理解；而在此宏观比较制度视
野下，沈乃正的地方政制研究不仅有西方实例之研究，其重心更是投向了中国的实证
研究。他在国内所进行的地方政府运行、中央与地方关系等论题的研究，大都以可能
搜集的文献资料及第一手的调查资料为准，为中国地方政治研究做出了奠基性的贡献，
而他的学术地位也得到学界的普遍公认。
《比较政治制度》一书出版于1934 年，是民国时期较早系统介绍西方政制的专著。
此书是沈乃正根据其授课讲义整理改写而成，正如作者在例言中所说，此书底稿“原
为国立浙江大学文理学院政治学原论班所用讲义之一部分；且曾用作浙江财务人员养
成所现代政治制度班之讲义”。5 沈乃正区别了国家与政府之不同，认为国家要素大致
相同而很难作出分类，而“国家分类最普通而比较最有价值之办法，亦即就政府方式
所分成之类”
6 因此此书主要是对政府制度形式进行分类，并对不同类别的政制作出特
性归纳和异同比较。全书主要分为两编：第一编为政府分类论。沈乃正分别以国家最
1 刘国铭主编：《中国国民党百年人物全书（上册）》，710 页，http://www.shtong.gov.cn/node2/
node2245/node4530/node22809/node60837/userobject1ai53090.html
2 按照梅贻琦的日记所载，1946 年8 月22 日下午，刚刚从哈佛大学公共管理学院硕士毕业回国的夏
书章来访。夏既是原西南联大师范学院的毕业生，又属梅贻琦的“江北同乡”，经人介绍而试图谋
取清华教职，而梅贻琦却因沈乃正即将回清华任教，“已不乏人，故未请其来校”。
3 《连战回忆两篇论文的写法》，见朱宏源主编：《撰写博硕士论文实战手册》，37 页，台北，正中书局，
1999 年。
4 《毕业后经历简述》，载《清华校友通讯》新第36 期，1971 年4 月20 日。
5 沈乃正：《比较政治制度》，例言，上海，中华书局，1934 年。
6 沈乃正：《比较政治制度》，2 页，上海，中华书局，1934 年。
高权力运用人数之多寡为比较点，介绍了立法部与行政部之关系与不同，进而区分
内阁制、总统制和瑞士制；根据立法行政司法混合不分之特点分析了苏俄制政府；
据中央政府与地方政府之关系区别了单元与联邦政府；此外作者还对联邦制政府、
俄无产阶级政府、法西斯政府做了详细勾画。沈乃正认为，制度是不断推移变化的
“纵观各国历史，无一个国家，系自始至终保持一种政制者；各国政府之形式，时有
变更，以适应新发生之环境”。1 而“政制之推移，实无一定顺序可言也”。在对各政府
形式做了归类之后，沈乃正在第二编中接着讨论了政制优劣论，分别对君主政府、贵
族政府、民主政府、单元政府、联邦政府、内阁制政府、总统制政府的优点和弊端做
了权衡。沈乃正在评判制度优劣之时，也尽量从客观的角度，显示了充分的学术理性。
譬如，他在分析民主政制时就说：“有人以为民主政制，完美无瑕。彼等但知昧然膜
拜民主政制，而故意不欲审察经验上已经证明之缺点。其成见之不可移，几如宗教中
之迷信。此等人之偏见，吾人对于讨论民主政府之优劣时，尽可置之不顾。尚有一类人，
则又不审察事实，不区别彼此，而对民主政府，普遍施以攻击。其无详慎鉴定之精神，
正与上述盲目膜拜民主政制者相同。”2 对于最优良政制，沈乃正认为根据不同测验标准
会有不同的结论，虽然这一问题没有定论，但是政制“须与其运用之者及其环境适应
矣”
3“世界上从无一种政制，可以普遍适用于任何民族，任何环境，与任何文化程度
之社会也。欲知某社会最宜采用何种政制，吾人须先问该社会之文化程度如何；其人
民之智识与政治能力如何；其历史与传统观念如何；其民族特性如何；与夫其他环境
之各种成分如何也”。4
严格来说，沈乃正的《比较政治制度》是一本入门读物，在分析上仍然主要采
制度主义描述方法，但此书的比较视野无论对于中国政治学研究的方法论还是对于
制知识的普及都有巨大的功用。从比较研究方法来说，沈乃正已经有了明确的分类
识，他在此书开篇就说：“每一科学之中，所研究之事物必甚繁。取每一事物而各
研究之，非特耗费时间精力，且不足以显明此事物与彼事物要素上之异同。不知各
要素上之异同，即不能将各物为比较之研究。各别研究诚不可缺，但各别研究之后
自当视各物要素之异同，而分别成类；然后再就每类事物相同之要素，而总括描写之
1 沈乃正：《比较政治制度》，139 页，上海，中华书局，1934 年
2 沈乃正：《比较政治制度》，166 页，上海，中华书局，1934 年
3 沈乃正：《比较政治制度》，217 页，上海，中华书局，1934 年
4 沈乃正：《比较政治制度》，216~217 页，上海，中华书局，1934 年
导言
沈乃正文集
后之学者，知某物系属某类，即可就该类总括之描写，而推知其要素为何如。二物之
分属二类者，亦可就各该类总括之描写，而推知二物要素上相异之点为何。如此，则
研究一类之总括描写，即可推知同类各物之大概；研究各类总括之描写，即可推知该
科学中万百事物之异同。于是科学之智识，乃有系统。”1 从某种程度来说，以经验研究
为基础的分类比较是科学研究的基础。正是藉由科学方法的运用，沈乃正为民国时期
的政治学界勾画了一幅不同类别的政制运行的全景，从中读者不能不将价值崇拜抛却，
深究到政制实际的结构、权力关系、运行机制，乃至于何种环境才能得以实现。此外，
此书还大量引用西方学者政制研究著作，将前沿研究列入作者的论证分析之中，足可
以使民主政治学人认知西方学者的基本认识。从这些方面来说，尽管此书尚属于政治
学教材之列，而未对政制做具体深入的实证分析，但对于科学地认知政制起到了非常
大的引介作用。
《法国地方政制》是沈乃正研究西方地方政制的代表作，此书原是沈乃正在清华
大学地方政府班授课讲义的一部分，经过修改而于1937 年由商务印书馆出版，成为
民国大学学习研究西方地方政制的重要文献。
法国政制有着集权的历史传统，地方政制是在中央集权制下运作的，法国大革命
以来，民治的扩大使地方政治有很多变化，而兼有集中性与民治性，正如沈乃正所言，
“法国之宪法与中央政府，虽富民治色彩；而其地方行政之集权于中央性，则远出于
英美之上”
2 在此背景之下，地方政制的实际运作与历史变化显得饶有趣味。而这些经
验变化对于同样具有集权传统的中国地方政制的发展显然具有借鉴与比照意义。沈乃
正在此书中从回顾法国地方政制的历史演进入手，勾勒了人民在民主潮流中控制地方
政治能力增大的趋势，并总结了三种方式：“（一）将昔日由中央政府任用之地方官吏，
改由人民选举，并逐渐扩大选民之范围；（二）扩大民选参议会之权力，如扩大省市
参议会之权力是也；（三）对于奉行中央命令，代理中央政府行政之地方官吏，扩大
其自行处决之范围，俾其无庸每事必须请示于巴黎。”3 而后分别对省、郡与区、市之政
制制度中行政设置、官吏机构职能及自治制度的运行情况，做了详致的介绍分析；如
省长一章，就对省长的任免、办公地点、省官吏、省长的职能勾勒得颇为细微。
此书最为核心的目的是通过对法国省、郡区、市地方政制实践的考察，来看集权
1 沈乃正：《比较政治制度》，1 页，上海，中华书局，1934 年。
2 沈乃正：《法国地方政制》，14 页，上海，商务印书馆，1937 年。
3 沈乃正：《法国地方政制》，12~13 页，上海，商务印书馆，1937 年。
与民治之间的矛盾。在此书中，沈乃正指出了各级地方政制中的复杂性与混合性。其中，
省制中，“人民既欲省长履行自治行政执行长官之义务，中央则又欲省长惟中央之命
是听..盖省长所须取悦之主人，至少有两个：其一，为中央之部曹。其二，为地方
之民众。而两方面之责难，则均集中于省长。其地位之困难，概可想见”1。在此种情境
下，省长实际是在“保育式行政”下，“节制辅导人民之日常生活”2。同时，省参议会
法定权力虽然“普遍及于省之地方事务”，而“复有涉及全国性质之事务者，又有涉
及省内市事务之监督者”，但“须受中央政府行政部分极严密之监督”
3 行政监督实际
盖过了省参议会法定自治权力。在郡区制中，郡地方自治色彩更少，它不是自治团体，
而“纯粹为省与中央之行政区域”；4 区“则既非自治团体，又非普通行政区域，而不过
为特种行政官署所常利用以范围下属机关之区域耳”5
。相形而言，市制中地方自治程度
最高，然市长作为自治行政执行长官，虽由市参议院选任并代理市参议院意志，但仍
要受到中央政府的人事控制。6 这样一种集权与民治的状态实际构成了法国地方政制的
根本特征。
《中国地方政府之特质与中央政府之控制权》一文，是沈乃正在清华大学任教期
间所作的中国地方政制研究的代表之作，发表在1936 年的《社会科学》上。这篇文
章立基于大量资料分析而试图对当时中国地方政府与中央政府的权力界限及运作状况
有全面了解。沈乃正在文章开头即以比较视野归纳出了中央政府控制力所受影响之要
素：“中央政府控制权之大小宽严，一须视地方政府之是否为法人；二须视地方政府
之有无自治权，及该自治权之范围若何；三须视地方政府自治权之或强或弱，或受宪
法之保障，或仅由普通法律授予之。”7 沈乃正通过对中国省市县地方政制法律条文及案
例资料的分析，发现地方政府没有法人资格，也没有自治权力，甚至官治权限也是极
其广泛但又弱至极点，这样“中央政府对于地方政府之控制权，系一种对于无法人资格，
无自治权力，且其官治权并无保障之地方政府之控制权”。这种控制权的行使实际上
不会受到来自地方的阻力，正如他在文中所说，“我国中央之于省市县，与省之于市（隶
1 沈乃正：《法国地方政制》，32 页，上海，商务印书馆，1937 年。
2 沈乃正：《法国地方政制》，33 页，上海，商务印书馆，1937 年。
3 沈乃正：《法国地方政制》，44 页，上海，商务印书馆，1937 年。
4 沈乃正：《法国地方政制》，69 页，上海，商务印书馆，1937 年。
5 沈乃正：《法国地方政制》，71 页，上海，商务印书馆，1937 年。
6 沈乃正：《法国地方政制》，87~88 页，上海，商务印书馆，1937 年。
7 沈乃正：《中国地方政府之特质与中央政府之控制权》，载《社会科学》，1936，1（2）。
导言
属于省政府之市）县，其控制权在行政法上，皆属漫无限制”。1 同时，沈乃正也解释
了在实际经验中，中央控制权并不能完全行使，原因在于“事实之障碍，而非导源于
法制”
2 即因军事关系、党务关系、外交关系等原因而使中央控制有所阻碍。
终其一生，沈乃正围绕着制度建设和制度运行问题，在比较研究的视角下，利用
实证研究和田野调查的方法，展开学术研究和课程教学，由此开辟了中国现代政治学
最具现实意义的中央与地方政府的关系以及地方政府制度的研究领域，为今天的中国
政治学留下了丰厚的知识遗产。
沈乃正文集
1 沈乃正：《中国地方政府之特质与中央政府之控制权》，载《社会科学》，1936，1（2）。
2 沈乃正：《中国地方政府之特质与中央政府之控制权》，载《社会科学》，1936，1（2）。
